第一节 问题的提出

一 研究背景

20世纪中期，随着经济迅速发展，西方发达资本主义国家纷纷进入“福利国家”，凯恩斯的国家干预主义的经济学理论得到广泛认可，西方政府日益重视公共文化服务体系建设，逐步确立了政府主导的公共文化服务治理结构。如1959年，法国首次建立了中央文化管理机关即“法国文化部”，该部门的建立标志着文化管理被正式纳入现代政府的行政范畴。[1]然而，20世纪60年代以来，西方资本主义国家遭遇了市场失灵、政府失灵双重问题，对于政府的角色定位引起西方学者的反思。20世纪80年代，西方发达国家在“政府再造”“企业家政府”“治理理论”“公共选择”等新公共管理理论改革浪潮的推动下，政府文化管理体制由传统的“政府主导”模式逐步转变为多元参与模式，合作治理（collaborative governance）成为西方发达国家公共文化服务优化供给的主要模式选择。

中华人民共和国成立后，基于马克思、列宁的共产主义理论以及毛泽东的社会主义理论，建立了政府全权负责的公共文化服务供给模式。2005年12月，中共中央在“十一五”规划中首次提出“公共文化服务”一词，并明确指出要强化政府文化管理和服务职能，逐步构建覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系是文化体制改革的重要目标之一。[2]党的十八大以来，我国社区公共文化服务供给机制不断改革创新。2015年5月5日，国务院办公厅转发文化部等部门发布关于政社合作供给公共文化服务的重要通知，明确指出“政府向社会力量购买公共文化服务，既是深入推进依法行政、转变政府职能、建设服务型政府的重要环节，也是规范和引导社会组织健康发展、推动公共文化服务社会化发展的重要途径，对于进一步深化文化体制改革，丰富公共文化服务供给，提高公共文化服务效能，满足人民群众精神文化和体育健身需求具有重要意义。”[3]2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中着重指出文化自信的重要性，认为“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。要坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国。”[4]并指出应坚持社会主义核心价值观体系，继承革命文化，发展社会主义先进文化，并对公共文化服务体系建设提出新要求，指出“要深化文化体制改革，完善文化管理体制，加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。加强文物保护利用和文化遗产保护传承。”[5]因此，如何不断加强社会力量参与社区公共文化服务供给，构建由政府部门、私人部门、非政府组织、社区居民多元主体合作治理的共建、共享、共治机制，不断推动社区公共文化服务供给的丰富多样性与社区公共文化服务品质，以满足人民群众日益增长的公共文化需求，是新时代中国社区公共文化服务治理的重要议题。

二 问题的产生

2017年10月18日，习近平同志于党的十九大报告中指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[6]。同样，该问题存在于社区公共文化服务供给领域。党的十八大以来我国公共文化服务水平不断提高，公共文化服务体系的市场化、社会化步伐也不断加快，倡导多元主体参与的合作治理理论日渐被基层政府应用于社区公共文化服务供给实践中，并取得一定成效。以浙江省为例，2003年6月该省被确定为全国文化体制改革试点省，在地方政府的推动引导下，公共文化服务供给模式由传统政府主导的单一化供给模式转变为政府主导下的社会力量广泛参与的多元主体供给模式，运用市场机制对公共文化服务发展模式进行创新与重构，逐步形成了政府采购、项目补贴、以奖代拨、项目申报等多样化的公共文化服务供给方式，有效缓解了社区公共文化服务供给不足问题。然而，由于我国存在较为严重的区域社会经济文化发展不平衡，导致部分地方财政投入不足、非政府组织发展滞后、企业社会责任感偏低等诸多问题，一方面造成一些经济欠发达地区的社区公共文化服务合作治理实践存在发展滞后、创新动力不足；另一方面，随着社会经济发展，社会公众物质生活日益丰富多样，对于社区公共文化服务的数量需求与品质保障不断提升，传统供给方式无法满足他们对于社区公共文化服务的新需求。此外，一些经济较发达地区社区公共文化服务合作治理虽然起步较早，但由于社区公共文化服务合作治理的中国本土化理论研究设计发展滞后导致理论研究与实践运作相脱节、合作治理机制不健全等问题，最终造成合作治理效能低下。

第一，社区公共文化服务的供需矛盾问题。由于我国区域经济发展不平衡、资源配置不均等、公共需求了解不够精准等问题造成大量社区公共文化服务合作治理中存在供给过剩、供给短缺等供需矛盾问题，即一方面社区公共文化服务的整体投入大幅增长，另一方面，社区居民对于社区公共文化服务的满意度并未随之提升，且大量社区公共文化服务设施利用率偏低造成公共资源浪费问题严重。（1）社区公共文化服务满意度偏低。如李金良等（2011）对上海市公共文化服务设施、内容、服务态度的居民满意度调查结果显示，近五成居民的满意度评价为一般。[7]再如浙江省，2001年起该省公共文化事业投入经费总额一直居于全国第二位，2006—2008年，浙江省文化、文物事业总投入经费为65.3亿元，较“十五”时期末增长1.85倍；然而，2008年浙江省委宣传部委托该省统计局民意民生调查中心利用计算机辅助电话调查系统（CATI）的抽样调查结果显示，仅有6.8%和39.99%的社会公众对自身文化生活分别表示“很满意”和“满意”。[8]上述调查数据说明，“十一五”以来中央及地方政府日益重视公共文化服务体系建设，尤其是经济发达省市的财政投资力度不断加大，社区公共文化服务设施日益健全、种类日益多样化，然而，满意度并未大幅上升，说明当前社区公共文化服务仍存在较严重的供非所需、需非所供等供需矛盾问题。（2）社区公共文化服务硬件设施利用率较低。《中华人民共和国文化和旅游部2018年文化和旅游发展统计公报》统计数据显示，该年度公共图书馆总流通人次82032万，占总人口[9]比例为0.6%[10]，由此可见，虽然自2018年国家实施《公共图书馆法》，强制性要求各地增加社区图书馆数量与覆盖面；然而，统计数据却显示目前已建设的各类公共图书馆的利用率非常低。若用百度搜索“社区图书馆”这一国家投入最高的基本公共文化服务设施发现，针对社区图书馆利用率过低、无人问津、叫好不叫座等闲置率高的相关新闻报道很多，如南方都市报（2018）《广图挤爆，社区图书馆为何无人问津？服务要提升，不仅在接地气》[11]、山西晚报（2018）《“网红图书馆”一座难求，社区图书室却少人问津》[12]等。上述统计资料与网络资讯说明，虽然近年来国家对于基本公共文化服务设施的投入不断增加，但同时存在大量的闲置问题，其根本原因在于上述基本公共文化服务的供给时间、供给内容以及供给方式与社区居民的需求间存在一定矛盾，最终造成大量闲置问题，即公共资源浪费问题。因此，应对当前社区公共文化服务供需矛盾问题的具体表现与诱因进行调查研究，并联系合作治理理论与实践机制，探讨切实可行的解决对策。

第二，我国社区公共文化服务合作治理的本土化理论研究不足及滞后问题。21世纪初，合作治理（collaborative governance）理论（也被称为合作治理、协同治理）日益引起国内学者关注，形成一大批卓有影响力的研究成果，如张康之（2008）[13]、敬嘉（2009）[14]、蔡岚（2013）[15]认为其作为一种新的理论范式，是指由政府、企业、社会组织等多元主体构成的治理机制；燕继荣（2013）认为是善治理论的3.0版本[16]，麻宝斌等（2011）等认为社区在国家与社会协同治理中发挥着关键作用[17]；郭道久（2016）认为其是一种新的政府治理理念，是指“中国社会治理中政府与公共机构、社会组织、私人企业等共同参与和推进的新形式”[18]，但基于中国情境下具有天然的主体不平等性。然而，合作治理在国内学界相关研究中仍处于“低范式领域”（low-paradigm field），即其概念界定、理论内涵、动力机制、运行逻辑等方面尚存在争议与提升空间。前述国内研究成果侧重于对合作治理理论的介绍与本土化价值的分析，且应用于全球治理、环境治理、府际关系、社会治理等领域而展开的研究成果较多，但应用于社区公共文化服务领域的研究仍不多见，少数研究侧重于解决某一类公共文化服务合作治理问题，仍未有针对当前中国基层治理结构与社区公共文化服务供需矛盾问题，探讨如何构建具有中国本土化特色的社区公共文化服务合作治理结构、行动逻辑、动力机制等专题研究。总之，由于我国对于社区公共文化服务合作治理的模式选择、制度设计及其监督评价机制等方面的研究仍处于起步阶段，导致理论研究无法满足当前社区公共文化服务合作治理的实践需求。

第三，社区公共文化服务合作治理中的合作悖论问题。近年来，随着合作治理理论在中国的传播与发展，中央政府部门制定出台政府、企业、非政府组织与社会公众共同参与、协同推动公共文化服务体系建设的系列政策，各级政府部门越来越多地将之纳入优化社区公共文化服务供给的改革议程，在推动社区公共文化服务供给模式优化、供给路径拓展、供给效率提升等现实问题的解决方面取得一定进展。然而，由于中国场景下社区公共文化服务合作治理的相关制度、组织、人才、公共价值等不够健全完善，造成政府部门、企业、非政府组织以及社区居民间的合作悖论问题，最终导致不同区域间公共文化服务合作治理发展极为不平衡。

综上所述，亟须明确合作治理对于解决中国社区公共文化服务供需矛盾问题的理论与实践价值，厘清中国场景下社区公共文化服务合作治理的理论意蕴、合作网络关系；在此基础上，将理论框架分析与实证调查研究有机结合，通过对多个社区公共文化服务合作治理的典型性个案进行深度调查与比较，分析论证当前中国社区公共文化服务合作治理的实践逻辑、合作悖论、动力要素以及制度选择等行动逻辑问题。