第一节 “社会国”的历史缘起与类型特征

一、语词辨析

“社会国”（Sozialstaat）原为一德语概念，在英美法系国家，这一概念的对应语词为“福利国”（Welfare State），斯堪的纳维亚国家如丹麦、瑞典和挪威也采用“人民家园”（Folkhemmet）。其实德语中也有“福利国”（Wohlfahrtsstaat）一词，但是，在区分“社会国”与“福利国”两个概念时，德国社会学家尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann，1927—1998）认为，福利国的意义较为广泛，举凡在政策范围内均推定国家有全面性的责任，但社会国则受限于历史决定的核心领域，亦即国家仅为有限的政府。二者按照系统理论，都是针对社会的物质需求乃至于对环境的期望等，透过国家的介入、制度的规划加以改善，因此界限是模糊的。[2]詹镇荣教授则认为“社会国”“福利国”等用语虽然语言表达不同，但在本质内涵与理念上均无二致。[3]学术意义上的“社会国”与“社会主义国家”之间存在区别：前者在于说明，“国家对于经济上或因为经济而导致的社会关系，加以评价、保障及变更，国家的目标在于使个人能享受合于人性尊严之生活，以减少贫富差距，排除或控制从属的依赖关系”；后者在于说明，“实行无产阶级专政、奉行共产主义意识形态的一种国体”。由此可见，“社会国”一词更多倾向于涵盖宪法上的一种原则或者有法律拘束力的方针政策，而“社会主义国家”一词则倾向于涵盖宪法上的一种关于“国体”的表述。应该说“社会国”作为一个更加具有法律实证品质的概念缺乏意识形态色彩，而社会主义国家若能吸纳“社会国”的概念，那么社会主义法治的内涵将更加丰富。就德国关于“社会国”的学术研究来看，不仅是法学，而且包括经济学、社会学、政治学、公共政策学等学科都有广泛而热烈的探讨。具有代表性和综合性的观点认为，“社会国”的建立需要综合考虑以下五个方面的要素，如表3-1所示。

表3-1 “社会国”的要素[4]

二、历史背景

英国新古典学派经济学家阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall，1842—1924）在一篇名为《经济骑士精神的社会可能性》（The Social Possibilities of Economic Chivalry）[5]的文章中刻画了经济生活中“潜在的骑士精神”。正如中世纪的骑士精神减轻了对福利的极端厌恶，经济骑士精神也将减缓商业竞争的无节制扩张；如同中世纪的骑士精神引出了一种对王子和王国的无私忠诚，经济上的骑士精神也将培育出一种公共服务的精神。而且，如同中世纪的骑士精神将一位骑士的勇气和耐久力付之检验，经济上的骑士精神也将促使一些企业家“乐于做高尚的和困难的事情，因为他们是高尚的和苦难的”[6]。从法学的角度观察可知，古代社会没有发展出一套由国家保障人民基本生存需求的法律制度，对社会中的弱势者的救助和保护大多以私人自发、自愿的慈善为主，宗教和宗教性组织发挥了博爱为怀、广施善举的重要作用。在古代社会里，人们在使用国家这一概念时，需要清晰地将他们与近代世界史意义上的政治国家或民族国家相区别。在法律制度构建的层面上，只有少数国家承担本国公民或臣民的物质给付和帮助义务。即使这些国家的中枢机关或地方管理机构愿意缓解本国处于弱势地位的公民或臣民群体的生活困窘，其背后的考虑大多在于促进一定程度或更大程度的政治稳定和政治团结。与中世纪或古代社会不同，近代社会是工业革命的产物，在剧烈的社会变革后，现代福利国家理念的起源可以追溯到这样的考虑：国家的目的和责任必须超越它作为维持治安的“夜警国家”的消极存在，现代国家还必须保障人民符合人性尊严的最低生存条件、确保以实质公平和正义的原则让人民参享文明成果。福利国家正是在19世纪后期自由放任的资本主义经济模式弊端频发、倡导国家正视社会安全与正义的社会呼声日益高涨的历史大背景下应运而生的。作为工业化和自由资本主义的结果，人口的激增和人口的贫困困扰着国家的发展。也正是基于这样的认识，人们开始反思所谓“自由法治国”的种种弊端，在旧的以“法律形式主义”为特征的“自由法治国”模式下，即使在法律面前人人平等，那些处于社会最不利地位的群体在行使权利和享有自由时仍然单薄，唯其行使权利毫无财产担保和物质基础。由此，国家在法律、政策和治理模式上有必要将社会资源以符合民主法治的原则，向社会弱势群体倾斜，使得弱势者得到一个基本的生存保障。

人类近代意义上的社会福利立法则始于德国普鲁士时期的总理奥托·冯·俾斯麦（Otto Eduard Leopold von Bismarck，1815—1898）于19世纪80年代在德国推行一整套关于养老、医疗和意外伤害保险制度的社会改革，这种改革的目的在于解决普鲁士在工业化之后工业人口的迅猛增长所带来的一系列社会问题。[7]从1883年7月到1889年6月，俾斯麦时期的德意志帝国议会相继通过和批准《疾病保险法》《意外灾难保险法》《残疾和老年保险法》并宣布由国家建立和实施疾病保险计划、工伤事故保险计划、退休金保险计划。[8]学界通常认为，这三项法案建立了世界上第一个比较完整的社会保障法律体系。俾斯麦在德意志的历史上以“铁血宰相”（Eiserner Kanzler）而著称于世，大抵因为他执政时期德国经历了“普鲁士—丹麦”“普鲁士—奥地利”“普鲁士—法国”这三场对德意志民族统一运动具有重大的战争。他在1862年9月著名的“铁血演说”（Blut und Eisen）中认为：“当代的重大问题不是通过演说和多数派决议所能解决的，而是要用铁和血来解决！”[9]号称用“铁和血”来解决当代重大问题的俾斯麦却是近代社会开社会福利保险立法先河的政治家，历史在某一个节点上似乎矛盾而吊诡。若仔细考察普鲁士社会福利保险立法的社会环境，也许这种困惑便不复存在。其一，政治上，俾斯麦政府面对社会民主党的威胁。1871年巴黎公社的暴力前景和国际主义使得俾斯麦十分担心社会革命在德国的蔓延，他于1878年开始“围剿左派”，制定《反对社会民主党进行普遍危害活动法》以打压社会民主党。同一时间，他还制定了很多保障工人福利的措施进而应对工人运动。一方面，“社会弊病的医治，一定不能仅仅依靠对社会民主党进行过火行为的镇压，而且同时要积极促进工人阶级的福利”。另一方面，集权和高效的现代官僚制度使得国家有雄心“全方位部署人民的生活”。[10]其二，经济上，正如德国的统一仰仗于德国工业的迅速崛起，工业的发展所累积的物质财富也使得国家在社会福利支出方面具有了一定的基础。当时，普鲁士德国的经济增长速度已经超过了法国甚至是英国，普法战争之后德国获得的巨额的战争赔款和矿藏资源又使得德国工业增长更加迅猛，这些都为庞大的社会保险福利支出提供了经济保障。其三，思想界中以古斯塔夫·施慕勒（1838—1917）、阿道夫·瓦格纳（1835—1917）等学者为代表的“国民经济历史学派”（又被称为“讲坛社会主义”，德文为Kathedersozialismus）强调经济学的历史和文化基础，主张国家对人民生活关照的道德义务，国家应该通过立法将工人阶级纳入道德体系。从1883 年到1889 年短短的几年间，俾斯麦政府通过与议会的斗争和妥协将社会福利保险制度法定化，即国家承担为公民提供社会福利保险的法定义务，这与早期施舍式的社会救助和商业保险相比有着本质的区别，从而创近代福利社会保险体制之先河。难怪俾斯麦在其《思考与回忆》中将普鲁士时期社会福利保险立法称赞为“一切历史上的社会改革之花”。

随着德国“俾斯麦模式”的建立，欧洲范围内保护工人社会福利的立法逐渐扩展到英国、法国、意大利、丹麦、瑞典等其他欧洲国家。当第二次世界大战陷入水深火热的时候，英国福利国家的理论建构者之一威廉·贝弗里奇（William Beveridge，1879—1963）于1942年发表了《社会保险报告书》（Report on Social Insurance）[11]，史称“贝弗里奇报告”（Beveridge Report）。在该报告中，贝弗里奇提出建立“社会权利”新制度，包括失业及无生活能力之公民权、退休金、教育及健康保障等理念。显然由于战争的冲击和影响，“贝弗里奇报告”虽然激发了英国国内的公共讨论，但它所设计的社会福利理想远远没有成为一个现实。第二次世界大战结束后，战场上的伤残军人和受到战争破坏性影响的平民生活窘迫，恢复经济建设和治愈战争创伤成为国家的迫切任务。贝弗里奇在战后的两个主要报告——《自由社会中的充分就业》（Full Employment in a Free Society）[12]和《志愿行为》（Voluntary Action）[13]中，完整地描绘了他所设想的现代英国的福利组织体系，即使用国家权力来使主要的非国家部门之一——资本主义经济——通过其劳动力市场和消费者市场来产生和分配福利。[14]虽然主张通过渐进温和的改良主义方式来走向社会主义的英国费边主义（Fabianism）[15]者法比安·比阿特丽斯和西德尼·韦伯曾经对福利国家提出了质疑：“病人和失业者有权利得到金钱收入，而没有相应的康复和保持健康，以及寻求和保持就业的义务，在我们看来，这样的事实可能会鼓励游手好闲和不愿为了谋生而工作。”但是，事实证明，“二战”后英国迅速建立起了一个自由福利国家体制，时至1948年英国工党首相艾德礼（Clement Richard Attlee，1883—1967）宣布英国建成了西方世界的第一个福利国家。[16]

三、类型特征

在西方福利国家的研究中，布里格斯（Asa Briggs）对福利国家的经典定义就是“组织权力通过政治和行政专用于调适市场各方力量竞争（play of market forces）的国家组织形式”[17]。如果要将社会福利国家进行学理上的类型化，那么传统理论一般认为社会福利（保障）模式主要有两类：一类是选择性社会福利（保障）模式，另一类是普遍社会（保障）模式。前者主要是通过对家庭调查或群体甄别，对诸如老人、孤儿、残疾人等最需要帮助的人或社会群体发放福利，后者则面向所有社会成员提供同等水平的社会福利。[18]对比德国和英国的社会福利模式，我们可以发现两种不同的进路：第一种可以被称为“俾斯麦进路”或“欧陆模式”（Bismarck Approach/Continental Model），这种模式下的社会保险制度定位于社会群体中的适格主体，通常是以雇佣工人为代表的工人群体，社会保险金来源于雇佣者的工作收入和雇主的贡献。第二种模式可以被称为“贝弗里奇进路”或“大西洋模式”（Beveridge Approach/Atlantic Model），在这种模式下，社会保险制度定位于社会中的所有成员，社会保险金按照统一比例固定并由国家通过税收财政的形式支持。我们也需要注意到与“欧陆模式”和“大西洋模式”都有所不同的所谓的“北欧模式”（Nordic/Scandinavian Approach）。例如，瑞典、挪威、丹麦、芬兰、冰岛五国发展出了一种所谓“从摇篮到坟墓”（Cradle-To-Grave Welfare）的普遍社会福利模式，这种模式可以被视为不同于德、法的“可控制的资本主义”和英、美“自由资本主义”的“第三条道路”。除此之外的苏联和其他社会主义国家中的社会福利模式早期则带有明显的意识形态倾向，现在的社会主义国家的社会福利模式则含有上述三种模式的混合因素。[19]关于福利国家类型的分析框架，海内外学者大体上围绕着工业主义逻辑（Logic of Industrialism）、新马克思的资本主义国家论（Neo-Marxist Theories of the Capitalist State）、文化决定论、民主政治模型、扩散模型（Diffusion Model）与世界政体观（World Polity）以及国家中心论七个主要模式来展开，以马歇尔（Marshall）等为代表的学者的分析框架总结如下表3-2所示。

表3-2 福利国家类型学分析框架[20]