上编 坚决打赢脱贫攻坚战
第1章 坚决打赢脱贫攻坚战
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，带领全党全国各族人民打响了力度前所未有的脱贫攻坚战，取得了举世瞩目的成就。党的十九大报告强调，坚决打赢脱贫攻坚战。我们要进一步增强打赢脱贫攻坚战的责任感、使命感和紧迫感，坚定愚公移山志，再接再厉，扎实工作，着力攻克深度贫困堡垒，更加注重产业扶贫，更加注重解决贫困群众迫切期盼的问题，更加注重基层基础，举全区之力、汇全区之智，确保全面完成脱贫攻坚任务，全面小康路上不落一人。
一、增强坚决打赢脱贫攻坚战的紧迫感和责任感
打赢脱贫攻坚战，实现农村贫困人口全部脱贫，是全面建成小康社会的标志性指标。当前，尽管剩下来的贫困人口（现有标准下）数量不大，但贫困程度更深，减贫成本更高，脱贫难度更大。我们一定要把思想和行动统一到中央与自治区党委、政府的决策部署上来，切实扛起脱贫攻坚政治责任，如期实现脱贫攻坚目标。
（一）打赢脱贫攻坚战，事关全面建成小康社会，事关巩固党的执政基础
要以对党对人民对历史负责的态度，切实增强做好扶贫开发工作的紧迫感和责任感，真正把这一重大政治任务深深记在心里、牢牢抓在手上。习近平总书记指出，消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，实现农村人口全部脱贫是一个标志性指标。打赢脱贫攻坚战，是保障全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志。党的十九大对坚决打赢脱贫攻坚战提出了明确要求，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发挥政治优势和制度优势，动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，确保如期完成脱贫攻坚任务。
（二）打赢脱贫攻坚战，是治国理政的重要组成部分
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆到治国理政的重要位置，以前所未有的力度推进脱贫攻坚工作。习近平总书记亲自挂帅出征，把脱贫攻坚挂在心上、抓在手上，体现着对人民群众的真挚情感和共产党人的历史担当。各级党委、政府要认真贯彻中央决策部署，切实把脱贫攻坚作为重大政治任务，全面落实脱贫攻坚责任，全面推进各项重点工作，推进脱贫攻坚战取得决定性进展。一是围绕解决“扶持谁”的问题，持续完善建档立卡。要把建档立卡看作是一个动态的工作，在以往识别的贫困人口基础上，持续组织开展建档立卡“回头看”，提高贫困人口识别精准度，打牢打实精准帮扶的工作基础。二是围绕解决“谁来扶”的问题。要按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的要求，建立各负其责、合力攻坚的责任体系，逐级签订责任书，立下军令状，形成“五级书记抓脱贫，全党动员促攻坚”的局面。要强化驻村帮扶，选派好驻村干部和第一书记，实现对贫困村驻村帮扶全覆盖。要加大东西部扶贫协作力度，通过强化政治意识和创新意识，进一步动员社会各方力量参与，进一步提升帮扶实效，有力推进贫困地区打好打赢脱贫攻坚战。要加大扶贫工作监督力度，强化脱贫攻坚的责任意识和实效导向。三是围绕解决“怎么扶”的问题，强化脱贫攻坚的投入保障和政策支撑体系。要扎实做好发展特色产业脱贫、组织劳务输出脱贫、资产收益脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、低保兜底脱贫、社会公益脱贫等，提高扶贫措施有效性。要用好用足中央财政专项扶贫资金和省级财政扶贫资金，真正把扶贫专项资金用于改善贫困地区生产生活条件上来。
（三）打赢脱贫攻坚战，确保贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会
党的十八大以来，贫困地区群众收入增长较快，生产生活条件明显改善，贫困地区面貌明显改善。党的十八大以来的脱贫成效，创造了我国扶贫史上的最好成绩。我国提前10年实现联合国2030年可持续发展议程确定的减贫目标，继续在全球减贫事业中保持领先地位。当然。我们也要清醒地看到，我国脱贫攻坚面临的任务仍然十分艰巨。按照党中央的战略部署，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。“入之愈深，其进愈难。”从总量上看，2019年底，按现行国家农村贫困标准测算，全国农村贫困人口还有551万人。从结构上看，现有的贫困大都是自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区和群众，是越来越难啃的硬骨头。从群体分布上看，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众，解决这些人的贫困问题，成本更高，难度更大。从扶贫工作成效上看，当前脱贫攻坚工作中一些地方还存在着贫困识别不够准、帮扶不够准、工作不够实、监管不够严等问题，摆架子、做样子等各种形式主义不同程度存在。对脱贫攻坚取得的成绩不能高估，对存在的困难不能低估。我们必须强化支撑体系，加大政策支持力度，聚焦精准发力，着力提高脱贫攻坚成效，着力增强贫困地区和贫困群众自我发展能力，确保贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。
二、推进落实坚决打赢脱贫攻坚战的重大部署
习近平总书记指出，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。当前，脱贫攻坚进入系统发力、重点突破、集中攻坚的关键阶段。要认真总结党的十八大以来脱贫攻坚实践，始终坚持“两不愁三保障”脱贫标准，既不吊高胃口，也不降低标准，坚持以问题为导向，狠下绣花功夫，拿出过硬办法，扎实推进精准扶贫、精准脱贫各项工作，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫，真脱贫。
（一）进一步推进精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地生根
要找准“穷根”、明确靶向、量身定做、对症下药，真正扶到点上、扶到根上。要因地制宜探索多渠道、多样化的精准扶贫、精准脱贫路径。就发展特色产业脱贫而言，要支持贫困群众立足各地资源条件，发展适宜特色产业，宜农则农、宜林则林、宜商则商、宜游则游。就引导劳务输出脱贫而言，要加强技能培训，提高培训的针对性和有效性，提高贫困群众就业能力。拓展贫困地区劳动力外出就业空间，建立和完善输出地与输入地劳务对接机制。就实施易地搬迁脱贫而言，要因地制宜选择搬迁安置方式，合理确定住房建设标准，完善搬迁后续扶持政策，确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫，做到搬得出、稳得住、能致富。就生态保护脱贫而言，要创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，提高补偿标准，让贫困群众从生态保护修复中多得实惠。就开展医疗保险和医疗救助脱贫而言，要实施好健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，切实减轻建档立卡贫困人口个人医疗费用负担，努力防止因病致贫、因病返贫。就实行农村最低生活保障制度兜底脱贫而言，要完善政策设计，做好农村低保对象的核实排查，尽快实现农村低保制度和扶贫开发政策的有效衔接。就资产收益扶贫而言，要强化监督管理，建立健全收益分配机制，确保资产收益及时回馈持股贫困户。对脱贫户不能撒手不管，要“扶上马，送一程”，避免出现“一帮扶就脱贫，不帮扶就返贫”的现象。
（二）注重扶贫同扶志、扶智相结合“志”和“智”是贫困人口脱贫的内力、内因。没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，也不能从根本上解决问题。“只要有信心，黄土变成金。”脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。在脱贫攻坚中，要注重调动贫困群众的积极性、主动性、创造性，注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在动力，注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，注重提高贫困地区和贫困群众自我发展能力，重视从思想上拔穷根，引导他们形成艰苦奋斗、自强自立、苦干实干的精神状态，消除精神贫困。要改进工作方式方法，不大包大揽，不包办代替。教育是阻断贫困代际传递的治本之策。要采取更加有力的措施，加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能享有公平而有质量的教育。国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜。继续改善贫困地区办学条件，加大支持乡村教师队伍建设力度。对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。
（三）坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的“三位一体”大扶贫格局
脱贫攻坚是全社会的共同义务，要构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，唱好脱贫攻坚的大合唱。进一步做好东西部扶贫协作和对口支援工作。东部地区根据财力增长情况，逐步增加对口帮扶财政投入。要把帮扶资金和项目重点向贫困村、贫困群众倾斜。完善省际结对关系，实施好“携手奔小康”行动，着力推动县与县精准对接。推进东部产业向西部梯度转移，加大产业带动扶贫工作力度。进一步加强和改进定点扶贫工作，建立考核评价机制，确保各单位落实扶贫责任。扶贫济困是中华民族的传统美德。要健全社会力量参与机制，鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，着力打造扶贫公益品牌，表彰对扶贫开发作出杰出贡献的组织和个人，激励社会各界更加关注、支持和参与脱贫攻坚。
（四）进一步强化脱贫攻坚责任制
坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制。脱贫攻坚县（市）要真正承担起主体责任，贫困县县级党政正职攻坚期内保持稳定。选好配强并充分发挥第一书记作用，强化驻村帮扶工作，帮扶工作队要真正“下得去、待得住、真扶贫”。加强村两委建设，充分发挥党支部的战斗堡垒作用。实施最严格的评估考核，发挥考核评估的指挥棒作用，提高考核评估的针对性和指导性，倒逼各地落实脱贫攻坚工作责任。进一步加强脱贫攻坚督察巡查，推动政策举措落地。充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、纪检监察、审计、检察、媒体、社会等各类监督渠道的作用，以监督促进扶贫工作进步。进一步强化扶贫资金项目监管，推进财政涉农资金在扶贫领域统筹整合使用，提高资金整合效率和使用效益。严肃查处扶贫工作中的形式主义、官僚主义和腐败问题。
三、打赢脱贫攻坚战面临的困难和挑战
中国特色扶贫开发道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分。打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的标志性指标，是解决发展不平衡不充分的关键之举。我们要清醒认识打赢脱贫攻坚战面临的困难和挑战，切实增强责任感和紧迫感，集中力量攻克贫困的难中之难、坚中之坚。
（一）扶贫政策落实不力
有的县（区）相关负责人对脱贫攻坚工作的安排部署、指导推进、督促检查不够有力；部分县（区）对脱贫攻坚任务的责任落实、工作落实层层递减，县直部门重视程度不够、合力不足；有的县（区）存在着扶贫部门扶贫政策、行业扶贫政策、社会扶贫政策的对接不紧密、落实不彻底等问题；一些乡村干部对脱贫攻坚工作政策把握的不透，扶贫工作中存在着消极应付、敷衍的问题，以及急躁症、拖延症现象。
（二）扶贫工作不精准
有的地方对贫困人口的识别标准把握的不准，对贫困人口的贫困状况掌握的不透彻，建档立卡户不精准；有的扶贫项目、扶贫产业不精准，有些扶贫项目的选择缺乏调查研究，存在“一刀切”，一个标准、一个模式等现象；有的地方扶贫资金的管理和使用不规范，一些贫困户将小额信贷资金用来盖房子、娶媳妇和还欠债；有的地方对贫困群众的教育培训不精准，贫困群众的技能培训实用性不强；有的地方对贫困人口的退出标准把握不到位，脱贫退出不精准，甚至存在指标脱贫、算账脱贫的现象。
（三）扶贫产业发展滞后
有的地方发展扶贫产业注重短期项目，可持续的“造血式”的扶贫产业不多；有的地方发展扶贫产业联系当地实际不够，既缺乏对当地资源禀赋的考量，也缺乏对群众技能的考虑；扶贫产业“一刀切”现象较为突出，扶贫产业“一户一策”的精准实施不够；有的地方农民合作社和农业龙头企业的示范带动作用不明显，科学技术、能人带头的作用不突出；有的地方在扶贫产业有效实施上缺乏监督，尤其在发展养殖业上，验收时见牛见羊就补贴，补贴以后缺乏有效的跟踪监督和服务。
（四）贫困村基础设施建设滞后
有些农村水利基础设施差，甚至存在缺水或饮水安全问题；有些深度贫困村交通不便，道路硬化存在问题；有些深度贫困村存在危房危窑改造等问题；深度贫困地区农村教育、医疗等公共服务滞后。
（五）贫困群众内生动力不足
有些贫困群众“造血”功能不足，脱贫能力弱，特别是因病、因灾等突发事故极易使贫困群众心智丧失；有些贫困群众把扶贫看作是政府和干部的事情，“等着别人送小康”、躺在“扶贫政策”上混日子，心安理得地拥有政府扶持的项目、资金和物资；有些贫困群众“争当贫困户”，当不上贫困户心里不平衡，产生了当贫困户“光荣”的倾向；有些贫困群众经过扶持已经达到脱贫标准，但不愿退出，担心摘帽后会失去优惠政策和项目支持。
（六）村两委班子作用发挥不够
有些农村党支部引领作用不强，农村党组织凝聚力战斗力不强，对脱贫攻坚工作谋划、推进、落实不力；党员带头示范作用发挥不够，有些农村党员对脱贫攻坚工作不关心、不参与、不带头；有些地方存在着宗族势力、家族势力干预村两委班子建设的现象；有些地方乡村治理有待于加强，农村矛盾纠纷突出，赌博、酗酒现象较为明显；乡村文明建设有待加强，一些地方贫困农村陈规陋习盛行，封建迷信、高价彩礼现象突出。
（七）有些农村干部作风不实
有些地方扶贫干部和村干部对扶贫政策学的不深不透，政策落实不到位，扶贫工作干劲不足；有些地方扶贫干部和村干部存在着工作漂浮、不严不实、弄虚作假以及不作为、乱作为等；有些地方扶贫干部帮扶方式仍然停留在简单给钱给物的慰问层面，甚至有些帮扶责任人做工作只是填表记账；有些地方村干部落实政策偏亲厚友、扶持项目不公开透明；扶贫资金管理不规范、不严格，一些农村干部挪用、截留、贪污扶贫资金。
四、重点攻克深度贫困地区脱贫任务
我国贫困问题具有区域性特征，深度贫困地区是经过几轮扶贫剩下的硬骨头，是贫中之贫，难中之难。攻克深度贫困堡垒，是脱贫攻坚这场硬仗中的硬仗。要贯彻落实好习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，找准导致深度贫困的主要原因，制定特殊政策，拿出超常举措，以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，以补短板为突破口，坚决攻下“坚中之坚”。
（一）促进和保障扶贫政策落实到位
通过学习考察，提高思想认识。要定期举办由自治区扶贫办、人力资源与社会保障厅、财政厅，自治区党校（院）联合举办的县（区）相关负责人以及乡村干部参加的“脱贫攻坚专题班”，提高培训对象对习近平总书记关于脱贫攻坚工作的新思想新观点新理念的认识，以及对中央和自治区党委、政府关于脱贫攻坚政策与战略部署的把握；通过明察暗访等形式督促贫困县（区）脱贫攻坚任务的责任落实、工作落实，对落实不力者依照相关规定进行处理，对领导干部启动问责机制；定期在自治区扶贫办公室网站公开各领域相关扶贫政策和脱贫政策，并明确县（区）扶贫部门扶贫政策、行业扶贫政策、社会扶贫政策的对接路径、贯通方法；县级相关部门依照制度对乡村干部定期展开考核、检查，并让群众以适当的方式展开监督，促进乡村干部扎实推进脱贫攻坚工作，对症下药解决一些干部的急躁症、拖延症。
（二）下大气力推动扶贫工作再精准化
委托第三方机构到现场调查、核实建档立卡户的实际状况，针对变化的情况、不符合实际的情况，及时联合相关部门进行动态调整；驻村扶贫干部、第一书记和村干部要切实对建档立卡户进行摸底，与贫困户谈心、交流，帮助找到贫困户脱贫和发展的路径，做到脱贫项目及扶贫产业“一户一策”；制定扶贫资金的使用办法，明确扶贫资金的使用范围，公开扶贫资金的用途，对于故意错用、乱用扶贫资金者，要启动追责问责机制；强化教育培训的针对性和操作性。在针对性上，培训机构教育培训前，必须提出符合要求的教育培训方案。在教育培训方案里，明确培训要达到的目的、培训对象达到的水平、培训对象的就业部门或单位（订单式培训）。在操作性上，培训机构更要注重在生产一线进行实地模拟培训，切实提高培训对象的技能；摸清贫困户年人均可支配收入，严格对照贫困人口的退出标准，实事求是厘清每年摘帽的贫困人口，并公开贫困人口摘帽依据，接受群众监督。
（三）加大产业扶贫力度
突出当地特色优势资源，发展特色产业，切忌扶贫产业“一刀切”；根据当地条件和群众能力等实际情况，形成为贫困户着想的农民合作社，开拓产品销路，帮助贫困群众稳定可持续增收；发挥好扶贫企业的带动作用，并调动贫困群众的积极性、主动性，让他们参与到扶贫产业的生产、管理过程中，提高贫困群众自我发展能力；引导、鼓励和支持转业军人、大学生等在贫困农村创业，带动贫困群众走上致富之路；发挥第一书记和驻村扶贫干部的作用，帮助贫困群众寻找脱贫致富路径，保障贫困群众具有稳定的收益；通过第三方机构随机抽查和监督各方扶持的扶贫产业的资金运行情况，对弄虚作假、套用国家扶贫资金者予以惩处。
（四）加强贫困村基础设施建设
根据城镇化和“空心”村的变化规律以及乡村振兴的要求，请相关专家制定贫困村发展规划；依据贫困村发展规划，合并一些自然村并重新选址建村，结合全区实施的整村推进工程，强化贫困村基础设施建设；扶贫部门与交通厅、水利厅等部门联合起来，切实解决贫困农村缺水或饮水安全、村内道路未硬化等问题；充分用好农村危房危窑改造的补助政策，调动贫困群众的主动性积极性，引导农村群众解决住房等不安全问题；结合教育扶贫、健康扶贫措施，把深度贫困地区农村的教育、医疗等公共设施与服务纳入精准扶贫的项目，提高深度贫困地区农村的教育、医疗水平。
（五）提高贫困群众的内生动力
在贫困群众中树立致富典型，通过典型示范带动，激发贫困群众的内生动力；组织贫困群众观摩脱贫村村民脱贫致富的方式方法，激发贫困群众自我发展的欲望；依托健康扶贫、教育扶贫、科技扶贫等根除贫困群众致贫之源，提高贫困群众脱贫信心；因地制宜、量身定制贫困群众培训计划，提高贫困群众生产生活技能；教育培训中增设思想道德课程，针对贫困群众思想观念落后问题，加大对贫困群众的教育引导；大力宣传并切实落实国家对贫困群众脱贫后的政策，消除脱贫群众的担忧。
（六）充分发挥村两委班子的凝聚力、战斗力和党员的模范带头作用
严格按照农村基层党组织建设要求，从大学生村官、转业军人、致富带头人中培育基层党组织后备人选，选优配强农村基层党组织；农村基层党组织牵头，抓住精准扶贫、精准脱贫的机遇，寻找发展村集体经济的路子，依法依规壮大村集体经济，提高村集体收入，提升农村基层党组织的凝聚力、战斗力；教育引导农村党员关心和支持精准扶贫、精准脱贫工作，发挥党员的先锋模范和致富带头作用；农村基层党组织积极配合有关部门，引导和团结广大群众，依法依规、有理有据地打击个别农村群众的违法犯罪行为，解决宗族势力、家族势力干预村行政事务问题；加强乡村文明建设，创造性地开展乡村文化建设。深入调查研究，制定适应时代发展要求、符合农村实际的乡规民约，党员干部带头示范。
（七）切实解决农村干部作风不实问题
通过举办研讨班、培训班，让农村干部吃透、学通、弄懂国家和自治区的扶贫政策；规范和明确乡村干部、驻村干部、第一书记的考核、选拔和任用工作，切实落实兑现相关规定；加大对农村干部的监督以及农村财务的审计工作，对于形式主义严重、工作漂浮、偏亲厚友、弄虚作假者，根据不同情形，进行说服教育、诫勉谈话、工作调整和处罚等；制定扶贫资金管理使用制度，使扶贫资金使用有据可循。同时，加大对扶贫资金、扶贫项目等的监督，使扶贫资金、扶贫项目规范运行、恰当实施，把“钢”真正用在刀刃上。