第二节 转危为安：凡事预则立，亡羊应补牢
主体在应急管理时遇到信息不对称等问题时，会陷入不知所措、随意应对、自保却不顾大局、误用常态模式等本能反应的误区。对此，需做好预案编制与演练改进，做到“凡事预则立，亡羊应补牢”。
做好预案编制与演练改进，也是法律法规、党纪的要求。例如，国务院办公厅《突发事件应急预案管理办法》规定：“各级人民政府应当针对本行政区域多发易发突发事件、主要风险等，制定本级政府及其部门应急预案编制规划，并根据实际情况变化适时修订完善。单位和基层组织可根据应对突发事件需要，制定本单位、本基层组织应急预案编制计划。”“应急预案编制单位应当建立应急演练制度，根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练。”
预案编制与演练改进的要求有三：第一，分析现状、明确责任；第二，设定流程、编制预案；第三，应知应会、演练改进（见图2-2）。
一、分析现状、明确责任
新媒体环境中的应急管理与危机公关对预案编制与演练改进的第一个要求是分析现状、明确责任，具体要求见表2-3。
以下通过案例“‘伟大保安’的诀窍在于践行科学的预案管理”，具体分析“分析现状、明确责任”的对策。
【以案说理】
“伟大保安”的诀窍在于践行科学的预案管理
里克·雷斯科拉（Rick Rescorla）被称为史上“最伟大的保安”。参军退役后，他在证券公司迪恩威特找到保安工作，1997年迪恩威特和豪门摩根士丹利[1]合并，他很快成为安全副总裁。
1988年12月，利比亚的两名恐怖分子劫持泛美航空公司一架从德国法兰克福飞往美国底特律的飞机，在英国小镇洛克比上空爆炸坠毁，造成170人丧生。
对此，里克·雷斯科拉意识到，世贸中心是美国地标性的建筑，很有可能也遭遇恐怖袭击。他立即向纽约港口管理局以及世贸中心业主建议在停车场加强安保措施，但未被采纳和重视。
4年后，1993年2月，恐怖分子将一辆装满炸药的箱型车开进世贸中心地下车库并引爆，造成6人死亡，1 000多人受伤。
里克·雷斯科拉预测，恐怖分子不会就此罢休，下一次行动很有可能会在飞机上装上生化武器，从空中袭击世贸中心。他向公司高层建议搬离世贸中心，但公司在世贸中心的租约要2006年才到期，未采纳他关于搬离的建议。
虽然强化安保措施和搬离世贸中心的建议未被采用，但里克·雷斯科拉仍坚持实施预案演练，把窝在办公椅中的“金领”们变成逃生能手。（1）他组织从最高管理层到最低级别职员的摩根全体员工参加逃生演习，安排两人1组练习下楼梯，从74楼到47楼直到第44层；（2）他用秒表计时，惩罚那些行动迟缓的员工，确保紧急状态下员工都能迅速行动；（3）他严格纠正错误安全管理做法，认为在世贸中心这种超高层建筑中等待救援简直愚蠢之极，必须主动应对，而楼顶救援少，而且危险，大家应该往下跑。
尽管每次演习都会打乱公司的工作节奏，造成很大损失，但里克·雷斯科拉顶住了压力落实下去。他坚信，在极端状态下，冷静思考几乎不可能，只有反复练习，人才能在恐惧中做出近乎本能的反应。
2001年9月11日，8点46分40秒，一架波音767突然撞击世贸中心北塔上部。事故刚发生时，现场的人表现得惊慌失措。一个从港口管理局赶来的官员在广播中安抚人们不要慌张，待在办公室里别动。但里克·雷斯科拉却有自己的判断：马上撤离大厦，没有他的通知不能回办公室。他抓起扩音器，要求大家按照演习安排，快速向楼下逃生。
上午9点3分11秒，另一架波音767撞击了摩根所在的世贸中心南塔的第77层至85层，引起又一阵骚乱。里克又拿起扩音器，指挥大家保持镇静。随即，他唱起歌曲《哈莱克的男人》，在低沉、平静、有力的歌声中，近3 000人紧紧跟着里克，在令人窒息的浓烟中，人们手挽着手，一层一层继续向楼下撤离。
到了第10层，里克·雷斯科拉知道已经接近安全，便拨通了妻子苏珊的电话：“亲爱的，我还要去救人。如果真的有不幸发生，我想说我生命中最开心的事情就是有你。亲爱的，在家等我。”通完电话，里克转身向上跑去，留下了一个永远的背影。上午9时58分59秒，南塔崩塌，一切都被吞噬，包括里克·雷斯科拉。
据报道，在此次恐怖袭击的两次撞击间隔的15分钟里，摩根的2 687名员工，连同正在摩根谈业务的250多名股票经纪人，安全地撤离到第44层，3 000个家庭因为他保住了幸福。事件中，处于南塔最危险位置的摩根，仅有6名员工牺牲，其中包括里克·雷斯科拉。
里克·雷斯科拉在1988年恐怖袭击后，分析现状，明确责任，提前13年预见了恐怖袭击，编制了科学的逃生预案，并召集摩根全体员工开展每年两次的逃生演习，有效克服了在本能反应下无法应对危机的问题，成功带领摩根员工安全逃过这一危机事件。
二、设定流程、编制预案
预案编制与演练改进的第二个要求是设定流程、编制预案，具体见表2-4。
注：表中的“需求”和主要任务将随社会环境的新变化而变化。
以下通过分析案例“《深圳市突发事件应急预案管理办法》的精细化管理创新”，具体论述“设定流程、编制预案”的对策。
【以案说理】
《深圳市突发事件应急预案管理办法》的精细化管理创新
深圳在应急管理体制机制、应急预案管理等方面进一步开拓创新。自2016年9月1日起，修订版《深圳市突发事件应急预案管理办法》正式施行，促进应急预案体系建设进一步迈向“精细化管理、精准化预警、精确化应急”。
在加强应急准备方面，修订版《深圳市突发事件应急预案管理办法》通过法治化、标准化、精细化的手段，推进应急预案体系建设进入“从有到优”的新阶段，提高应急预案的管理水平，发挥应急预案的应有作用。2016年深圳市推动修编57个专项应急预案，并在此基础上完善部门预案和现场预案，以应急预案为引领，加强人、财、物、信息、技术等方面的应急准备，加强应急演练，提升实战能力。针对目前突发事件应急救援工作中存在的“短板”和不足，市应急办正筹备启动突发事件应急能力评估，并制定和完善与较大突发事件应急处置评估相关的规范。
修订版《深圳市突发事件应急预案管理办法》有四大特点：
（1）体现“精细化、差异化”，将政府及其部门应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案三类，并从预案的不同种类、不同层级、不同任务三个方面细化了内容，明确了市、区两级政府在突发事件应急处置中的主体职能，强调了单位和基层组织的先期处置特点，避免“上下一般粗”。此外，还新增了大型企业集团建立应急预案体系、制订现场工作方案以及操作手册的要求。
（2）完善应急预案的编制程序，提高应急预案的针对性、实用性和可操作性。部分基层应急预案可操作性不强，主要原因就是没有对本地区、本单位的风险进行评估，未充分掌握第一时间可调用的应急队伍、装备、物质等应急资源的情况。因此，修订版《深圳市突发事件应急预案管理办法》要求应急预案的编制工作需要在“开展风险评估”和“应急资源调查”两项工作的基础上进行。
（3）更加突出应急演练，通过应急演练推动应急预案的持续改进，实现应急预案的动态优化。实践证明，应急演练对检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制有重要作用。修订版《深圳市突发事件应急预案管理办法》要求根据实际情况采取不同方式，并遵循相关应急演练指南，组织开展应急演练，在原有基础上明确了各类应急预案演练的频次要求，并要求及时发现预案中存在的问题进而改进和完善预案，扭转应急预案管理形式主义的问题。
（4）强化应急预案组织保障。修订版《深圳市突发事件应急预案管理办法》明确将应急预案管理纳入本市政府绩效考核关于应急管理考核的内容中，加大相关责任追究力度，督促相关部门和单位加大投入、强化管理，以应急预案为引领，切实加强风险治理和应急准备。同时鼓励使用应急平台进行预案管理，推进应急预案向移动终端延伸，争取在最短时间内查询和调用相关应急预案。各项应急预案已经纷纷“入驻”市应急办门户网站（包括移动版网站）、官方微信，通过手机等移动设备即可实时查询相关应急预案。
深圳市正在按照创建新型智慧城市标杆市的方案部署，开发建设“应急一张图”信息化系统。在深圳市“城市管理治理年”工作方案中，明确要求结合智慧城市建设升级应急平台。在突发事件应急体系建设“十三五”专项规划中，将开发建设“应急一张图”信息化管理项目作为重点建设项目。提出要基于大数据治理理念，充分利用互联网、物联网、云计算和3S等信息技术，在事故灾难、公共安全等领域，发挥科技化手段优势，在“精细管理、精准预警、精确应急”上下功夫，提升应急管理体系和应急管理能力现代化水平。在市、区现有应急平台的基础上，逐步实现各专业职能部门应急平台资源共享，完善风险评估、监测预警、指挥调度、部门联动、应急保障、模拟演练、专家咨询等功能，搭建具有统一建设标准的市、区两级城市综合应急平台。
在提升应急保障能力和资源共享方面，深圳探索建立实物储备与商业储备相结合、生产能力储备与技术储备相结合、政府采购与政府补贴相结合的应急物资储备方式。全市应急资源库已录入4 394种物资，价值约23﹒73亿元。完成市、区应急平台建设，决策支持系统建成“一网八库”，即应急工作联络网和应急法规库、救援队伍库、应急专家库、典型案例库、救援物资库、重大危险源库、避险场所库和应急预案库。
突发事件处置要求各应急队伍整体联动，建立军地应急联动机制，实现科学、及时、有效处置。深圳市依托公安消防支队组建综合应急队伍，依托专项应急指挥部组建专业应急队伍。以综合应急队伍为骨干，以专业应急队伍为依托，以志愿者应急队伍为补充，以专家队伍为支撑，不断加强应急队伍建设。目前，全市自然灾害领域共有应急队伍8支共1 300人、事故灾难领域42支共7 547人、公共卫生领域5支共428人，社会安全领域依托公安、武警、部队，设立12个应急处置工作小组。
第一响应是有效应急处置的关键，在生产生活中，无论是企事业单位，还是社会组织、家庭、个人，都是各类突发事件的第一响应人，一旦察觉到突发事件发生或可能马上发生，应当立即报告属地政府及其相关部门。通过早发现、早报告、早预警、早处置，将突发事件控制在萌芽状态，做到“大事化小，小事化了”，不能让“小事拖大，大事拖炸”。
市应急办开展的调查显示，深圳公众具备一定公共安全意识，但总体应对能力较低。修订版《深圳市突发事件应急预案管理办法》也将涉及公众生命安全保障的内容列为应急预案宣传普及的重中之重。2016年，市应急办以“认识身边风险，普及应急知识，共建平安深圳”为主题，开展了20场“安全应急知识进基层”宣讲活动，通过灾害事故情景演示、现场宣讲、模拟演练、有奖问答等方式，帮助公众认知身边风险，提高自救互救能力。市应急办每年开展安全应急知识进基层宣讲活动，努力让公众和基层一线人员掌握自救互救、疏散人员、报告信息、先期处置等技能，在关键时刻能够第一时间做出反应，做到“早发现、早报告、早处置”。同时，市应急办更鼓励有条件的市民群众制定家庭应急预案，做好应急准备，一旦遇到火灾、触电、中毒、台风、暴雨、地震等常见灾难时，能够有效地进行自救互救。
综上，新修订的《深圳市突发事件应急预案管理办法》促进应急预案体系建设进一步迈向“精细化管理、精准化预警、精确化应急”，通过“设定流程、编制预案”来克服本能反应的误区。
三、应知应会、演练改进
预案编制与演练改进的第三个要求是应知应会、演练改进，具体见表2-5。
以下通过分析案例“广东五市联合开展医疗救援演练”和“‘最牛校长’勤于演练，汶川地震中2 300名师生幸免于难”，具体探讨“应知应会、演练改进”的对策。
【以案说理】
广东五市联合开展医疗救援演练
2016年9月21日下午，广东省深圳、东莞、惠州、河源、汕尾五座城市，通过模拟一个在高速公路上因连环追尾导致61人受伤的重大事故的现场，首次开展“深莞惠河汕五市联合医疗救援演练”。
“深莞惠河汕五市联合医疗救援演练”主要是对突发交通事故的事发、事中两个阶段的突发事件危机应对进行演练，旨在提升五市跨区域应对重大突发事件进行联合医疗救援的能力，构建五市海陆空立体医疗救援体系。
120急救中心接报后，立即向深圳市卫计委值班室报告，卫计委马上启动《深圳市突发事件医疗卫生救援预案》Ⅱ级响应。
120急救中心、事故伤员、联合救援力量、其他民众这四大主体在事中阶段各尽其责、分工合作，保障了应急处置和紧急救援的有序进行。
（1）120急救中心：远程指挥救援，实时跟进动态。
深圳市急救中心（120）立即派急救指挥车赶赴现场，同时，坐镇急救中心的领导可以通过急救指挥车的远程传输功能，在大屏幕上实时了解救援情况，能更加准确地进行远程指挥决策。
无人机航拍也首次出动，将事故现场的画面实时传输到急救中心的大屏幕上，中心对救援现场一览无遗。
（2）事故伤员：自救互助，发挥“第一响应人”作用。
救援人员到达之前，部分轻伤员沉着冷静，组织大家自救和互救，他们相互搀扶、安慰，对呼叫不醒的伤员实施徒手心肺复苏、包扎、止血等较为简单的急救措施。同时，通过打急救电话的方式请求救援。演练中共有61个模拟伤员，展现了充分的自救互助能力。
近年来，深圳市急救中心加强对市民急救知识普及培训，目前已有20多万人接受了培训。在关键时刻，这些日常的培训发挥了救命的作用。
（3）联合救援：五市跨区域联合，海陆空全方位联动。
深圳市卫计委启动医疗救援Ⅱ级响应后，紧急联系武警边防总医院到现场建立野战医院，并请示省卫计委安排东莞、惠州、河源和汕尾四个城市派出应急医疗队到现场增援。
一方面，参与演练的联合救援队伍庞大，深莞惠河汕五市医疗队以及深圳市公安交警局、特警支队警航大队、武警边防总医院、深圳海事局等，共30余支队伍约170人投入救援，共出动26辆救护车（深圳10辆，东莞、惠州各5辆，河源、汕尾各3辆）、1架直升机、1辆指挥车、2艘救援船。
另一方面，此次联合救援的演练科目全面，涉及应急响应、指挥决策、联动救援、自救互救、海上搜救、空中救援、野战医院紧急救治、启动“无忧避让”、远程指挥、分级分流、院前院内衔接、信息报送等方面，是对五市联合医疗救援的一次全方位的检验。
在现场，许多细节展现出联合救援的作用和效果：
细节①：深圳海事局派出两艘救援船到达事故海域。深圳海上搜救中心由海事、警备区、公安、卫生、交通等31家成员单位组成。
细节②：一位危重伤员需要紧急送到深圳市第三人民医院抢救，由于路面交通拥堵，深圳特警支队警航大队派出直升机协助，深圳市急救中心派出空中救援医护人员专职负责空中转运。
细节③：武警边防总医院机动医疗队车队（30人，7辆车）抵达现场，搭建野战医院，就地进行紧急外科手术和辅助检查。
细节④：现场指挥官通过120急救电话联系各医院急诊科做好伤患者的接收工作，依据分级分流的原则，根据现场情况和医院条件合理安排伤员转运。
（4）其他民众：车辆“无忧避让”，搭建救援“绿色通道”。
很多路上的车辆都自觉避让救护车，让出一条条生命的“绿色通道”。2014年，深圳交警在全国率先对120网络100多辆一线救护车安装行车记录仪，启动“无忧避让”救护车系统，对因避让救护车而产生的违章记录进行筛除，让车主免除违章被罚的担忧。对超过设定时间不避让的，则由民警依法予以处罚。
2015年1月至2016年6月的统计显示，“无忧避让”系统使救护车赶到现场救援的时间平均缩短了2分钟，这2分钟在常人看来很短，但对急救病人却至关重要。
“深莞惠河汕五市联合医疗救援演练”对突发交通事故的事发、事中两个阶段的危机应对进行演练，提升了在危机中联合医疗救援能力，通过“应知应会、演练改进”，克服本能反应带来的误区。
【以案说理】
“最牛校长”勤于演练，汶川地震中2 300名师生幸免于难
叶志平（1953﹒09—2011﹒06），男，汉族，四川绵竹人。生前系四川省绵阳市安县桑枣镇桑枣中学校长。多年来，他不断加强教学楼的加固工作，引导学生做安全疏导训练。据报道，在2008年汶川地震发生后，叶志平所在的桑枣中学学生和教师共2 300余人无伤亡，也因此，他被称作“史上最牛校长”。
从2005年开始，叶志平每学期都要在全校组织一次紧急疏散演习，对演习提出详细严格的要求。
第一，规定每个班的疏散路线，要求两个班在疏散时合用一个楼梯，每班必须排成单行。
第二，给每个班级分别安排操场上的固定的位置，每次各班级都站在自己的地方。
第三，规定每个班的疏散方案，在教室里将学生排成9列8行，前4行从前门撤离，后4行从后门撤离，对每列从教室走到操场里的那条通道都预先进行设置。
第四，规定不同楼层的疏散速度，在二楼、三楼教室里的学生须跑得快些，以免堵塞逃生通道；在四楼、五楼的学生要跑得慢些，否则会在楼道中造成人流积压，产生安全隐患。
第五，在紧急疏散时，对老师的站位做出要求。要求老师站在各层的楼梯拐弯处，学生如果在这里摔倒了，老师可以及时将学生扶起，规避踩踏事故。
叶志平除了开展一年两次的紧急疏散演习之外，还经常在学生下课后、课间操、午饭晚饭以及放晚自习的时间，也就是在教学楼中人流量最大的几个时间段，观察学生流动的情况，查看老师是否在各层的楼梯拐弯处。
2008年5月12日四川汶川地震那天，校长叶志平外出办事未在学校。由于平时的多次演习，造就学生训练有素的逃生技能、疏散纪律和心理素质。据报道，在地震发生后，全校2 300多名师生，从不同的教学楼和不同的教室全部疏散到操场，并以班级为单位站好，全过程用时只有1分36秒，2 300余名师生无一人伤亡。
四川省绵阳市安县桑枣镇桑枣中学校长通过对教学楼的加固，对学生安全疏导训练，克服人面对自然灾害时的本能反应中的误区，最终收获在汶川地震中无一人伤亡的奇迹。
注释
[1]摩根占据世贸中心双子塔的南塔楼第47～74楼，有2 700多名员工。世贸中心由2座110层、高411﹒5米的塔式摩天楼，4幢办公楼，以及一座旅馆组成，是美国纽约市最高、楼层最多的摩天大楼。