第一章 导论

一 研究背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央反腐倡廉的决心和成绩有目共睹。从最开始的反腐败与腐败双方处于胶着状态，到压倒性态势正在形成、已经形成并巩固发展，直到反腐败斗争取得压倒性胜利，其间每一步对形势的评估都见证了反腐败斗争从量变到质变的过程。虽然压倒性胜利还不是彻底胜利，但意味着正义的一方已经占据优势，反腐败斗争站在了新的历史起点上。相应地，作为治本之策的预防腐败体制机制建设也提上了重要议事日程。为此，有必要对党的十八大以来的反腐倡廉建设有一个宏观的梳理和把握，从而更好地定位当前关于反腐败研究所处的位置。

（一）党的十八大以来中国反腐倡廉的披荆斩棘之旅

如何在集权体制下将权力关进制度的笼子，从而实现自我监督无疑是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”。那么中央是如何解答这个世界性难题的呢？从广义上讲，党的十八大以来中央所有重大战略举措都与从根本上解决腐败问题有关。比如统筹推进的“五位一体”总体布局和协调推进的“四个全面”战略布局等。“五位一体”是党的十八大报告的“新提法”之一，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，这是我党对国家“实现什么样的发展、怎样发展”这一重大战略问题的科学回答。“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，则更完整地展现出党的十八大以来中央领导集体治国理政总体框架，对国家各项工作的主攻方向、重点领域、关键环节做了总体规划，其与预防腐败的目标也更加接近和明确。在这些大政方针指导下推出的具体举措，比如让市场发挥决定性的作用，简政放权，加大开放力度以倒逼改革等都对预防腐败有着重要的促进作用。

从狭义上说，中央将权力关进制度笼子的思路集中体现为一体推进“三不”的反腐败斗争基本方针和全面从严治党的重要方略。笔者将其概括为三个面向，具体对应着“三不”中的“一不”内容。

第一，教育面向，对应“三不”中的“不想腐”。在党的十九大报告中，这个面向的具体举措包括加强理想信念教育，狠抓作风建设，坚持群众路线；以上率下，巩固落实中央八项规定精神成果，继续整治“四风”问题，坚决反对特权思想和特权现象；强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来；坚持开展批评和自我批评，坚持惩前毖后、治病救人，运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小、防微杜渐；强化监督执纪问责，加强纪律教育，让各级官员知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活等。

第二，制度面向，具体对应着“三不”中的“不能腐”。在党的十九大报告中，这个面向的具体举措包括让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子；强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督；深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网；深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施；改革审计管理体制，完善统计体制；构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。[1]

第三，惩治面向，具体对应“三不”中的“不敢腐”。在党的十九大报告中，这个面向的具体举措包括保持对反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治；坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团；在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度；加强追逃追赃工作；推进反腐败国家立法，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台；压实纪检监察主体责任，等等。

此外，通过对十八届和十九届中纪委历次全会公报的梳理和比较，我们也能更好地发现其中的突出主题及重要发展线索。如表1-1所示，十八届中纪委第二次全会公布的中心工作主要包括四个方面，即坚决维护党章党纪、加强作风建设、坚持惩防并举以及加强纪检监察队伍建设。十八届中纪委第三次全会是在中共十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后召开的，其中心工作相应也有较大变化，这包括将加强反腐败体制机制创新和制度保障列为首要任务，突出对领导干部的监督、管理和教育。要求加大对领导干部个人事项报告的抽查力度也是从这时开始的。值得指出的是，这次全会特别强调要更加清醒地认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，这或许是并未将“预防腐败”列入中心任务标题中的重要原因之一，取而代之的是“坚持以零容忍态度惩治腐败，坚决遏制腐败蔓延势头”。十八届中纪委第五次全会则主要增加了两项中心工作，即“落实主体责任，强化责任追究”与“加强国际合作，狠抓追逃追赃”。这两项中心任务在十八届中纪委第六次全会上变成了“落实巡视工作条例，向全覆盖目标迈进”，以及“坚决整治和查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题，切实加强基层党风廉政建设”。十八届中纪委第七次全会是在中央换届之年召开的，其中心工作就包括了“严明换届纪律”以及“提炼总结实践成果”等。到此时为止，中央反腐败工作已经取得重大进步，所以“巩固反腐败斗争压倒性态势”也被列为中心任务。

十九届中纪委第二次全会根据中央部署，将“党的政治建设”列为首要任务，其他则传承了上一届纪委的中心任务，比如加强巡视、巩固反腐败压倒性态势、整治群众身边腐败，落实问责等。十九届中纪委第三次全会则开始显现出一些显著变化，体现在中心任务及其表述上。前者将学习新思想、开展主题教育作为首要任务，以党的政治建设为统领力戒形式主义和官僚主义。后者包括“切实把制度优势转化为治理效能”，“做实做细监督职责，着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破”，“完善巡视巡察战略格局”，“巩固发展反腐败斗争压倒性胜利”，“让人民群众有更多更直接更实在的获得感、幸福感、安全感”，等等。十九届中纪委第四次全会一方面结合党中央战略部署安排了“保障脱贫攻坚决战决胜”等任务，另一方面提出了“推动化风成俗、成为习惯”，“完善巡视巡察上下联动工作格局，促进巡视巡察与其他各类监督贯通融合”，“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”等中心任务。十九届中纪委第五次全会则结合“十四五”规划的开局之年，将为后者保驾护航作为首要任务，并提出要落实“让求真务实、清正廉洁的新风正气不断充盈”，“促进社会公平正义、保障群众合法权益”，“推进巡视巡察上下联动，充分发挥党内监督利剑和密切联系群众纽带作用”，“促进各类监督贯通融合，不断增强监督治理效能”等中心工作。很明显，十九届中纪委的工作已经站在更高的起点上开始推进中国的反腐倡廉建设。这种细微的变化也凸显出中国反腐倡廉体系逐渐从政党中心向国家制度和社会治理一体推进的方向发展。

表1-1 中纪委历次全会公报中心工作一览

续表

续表

（二）作为全面深化改革中较难啃“硬骨头”的四项制度

不难看出，党的十八大以来中国反腐倡廉的主要工作都是大体按照党的十八届三中全会设计的全面深化改革的总蓝图向前推进的。党的十八届三中全会的意义再怎么强调都不为过，正如习近平总书记所指出的：

党的十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期。党的十八届三中全会也是划时代的，开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代，开创了我国改革开放的全新局面。要对标到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，继续打硬仗，啃硬骨头，确保干一件成一件，为全面完成党的十八届三中全会部署的改革任务打下决定性基础。[2]

当时设定的时间表是到2020年在重要领域和关键环节要取得决定性成果，无疑，其余的还应该继续推进下去。

正如习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中所指出的那样，当时中国在反腐倡廉领域面临的主要是“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”[3]的问题，所以此次全会决定对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行重点部署。主要是加强党的统一领导，明确“两个责任”，制定实施追责制度；健全反腐败的领导体制和工作机制，改善协调小组职能，提升纪委较之于同级党委的独立办案能力，全面落实中央纪委派驻及巡视制度的全覆盖等。从上面我们对党的十八大以来中纪委中心工作的回顾可知，这些主要目标无疑已经取得决定性成果。

而同在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的与本研究相关的制度目标，即防止利益冲突制度，政府公开透明制度，官员财产申报与公示制度，吹哨人保护制度，则仍有待加强和完善。其中相关的表述包括：“让权力在阳光下运行”；“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”；“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督”；“完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利，坚决反对特权思想和作风”。[4]

或许正如习近平总书记在2014年初接受外媒采访时所指出的，我们的改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头……改革再难也要向前推进”[5]。现在回过头来看，本书考察的四项国际通行制度或者说“硬骨头”，是留到最后较难啃的“硬骨头”。吹哨人保护制度虽然在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中没有直接的表述，但是其无疑应该成为民主监督、法律监督、舆论监督和互联网监督的题中应有之义，而且正如下文所述，其意义并不局限于反腐倡廉建设，对于推进整个国家治理体系和治理能力现代化，甚至社会主义民主政治建设都有重要意义。所以抓紧对这四项制度作出细致考察并做好中国相应制度完善的顶层设计无疑正当其时，并具有非常重要的意义。这是开展本研究最重要的一个背景。

（三）中国反腐倡廉建设趋势与规律的必然要求

开展本研究的第二个重要背景是这四项制度的完善实乃反腐倡廉趋势和规律的必然要求。首先，预防腐败的重要性随着反腐败斗争的推进必将再次凸显并成为首要任务。在党的十八大召开前党中央曾于2005年发布《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》，并于2008年和2013年分别发布两个五年“工作规划”。党的十八大后，鉴于反腐败形势的严峻性，工作策略逐渐转向“治标为治本赢得时间”，所以“预防腐败”提得相对少一些，这从国家机构改革中不再单设预防腐败局方面也可见一些端倪。但是，随着反腐败斗争取得压倒性胜利，治本之策无疑将成为重中之重。而且正如上述对党的十八届三中全会提出的各项深化改革目标的回顾，尚未完成的多数任务与预防腐败体制机制建设有关，所以这是一个大趋势。正如一些有识之士所指出的，惩治腐败相对容易，预防腐败则明显属于更难啃的“硬骨头”。

首先，对于不同的权力，惩治性权力监督的最终机制与手段都是一样的，然而，预防性权力监督则是根据不同权力的性质、能级以及发生腐败的危险程度而各不相同，呈现出多样性的特征。因而，相比较而言，构建预防性权力监督并保障其作用的有效发挥，更具挑战性，不仅需要科学的制度和程序设计，以保障每一项权力监督的科学有效，而且需要有效的组织与整合，以保证权力监督能够形成合力，从而最终将各种权力都关进闭合的制度与监督之“笼”中。[6]

其次，中国反腐倡廉体系从以政党为中心转向与制度和社会协同发展已是大势所趋，因为出于党建国家的历史及党管干部的原则，中国反腐倡廉体系以政党为中心不难理解。这在党的十八大后全面加强党的领导和全面从严治党的背景下体现得更加明显。但是在实行改革开放之后，随着国家制度化和民主化的推进，中国反腐倡廉体系也逐渐扩展到国家和社会层面。1987年监察部的成立标志着在国家制度内建立起反腐倡廉体系。“随着国家行为的出现，必然是社会行为，因为，惩治与预防腐败的国家行为是从这样的基本政治原则出发的，即国家公权来自民众，必须维护民众的权益，接受民众的监督。”当然，鉴于“国家行为是基于社会行为而形成的，国家行为的强弱在一定程度上取决于社会行为的强弱，而社会行为的强弱则直接取决于社会自身的发育水平以及它与国家、政党所建立起来的关系……实践表明，市场经济的发展和社会自主性的成长，正不断增强社会行为的力度、广度和效度，在政党、国家之外，逐渐成为具有一定自主性的惩治与预防腐败的重要力量”。[7]

最后，对预防腐败四项制度的研究也是中国反腐倡廉规律的必然要求。这有如下几点考虑。

第一，西方自由主义对反腐倡廉规律的认识和解决之道不足以满足中国反腐倡廉的需要。西方自由主义一开始就将其目光聚焦于公权力，这就决定了其片面性和先天不足。西方自由主义基于人性恶的假设，主张权力只能靠权力来制约，所以其制度设计特别强调多党竞争和分权制衡，并主张小政府大社会，建立法治切实保障人权等。这些已俨然成为西方主导下的普世“共识”和“真理”。受此影响，国内一些学者也是顺着这种思路去思考中国反腐倡廉建设的。[8]比如浙江大学的陈国权团队提出的所谓“新三权”就是其中的代表性例子。他们使用的“新三权论”指的是“决策权、执行权与监督权”，从而与西方“立法、行政与司法”的老三权相区别。这种研究思路主张在权力结构方面可以拒绝西方三权分立的制度安排，但是在功能方面可以按决策、执行与监督的三分来有效替代结构上的三分，从而实现权力制约的目的。其核心逻辑是：社会细化分工的大趋势决定了政府的三事分工，三事分工决定了政府机构的三职分定，三职分定决定了三权分立。[9]而且他们认为这种思路已经部分被官方所认同和吸纳，这在最近几次党代会报告中都有所体现。

然而，正如景跃进所指出的，这种思路存在着两个大的问题。第一，分工—分权是否必然导致制衡？分工确实是普遍的，它超越了不同政治体制的差异，而且其专业化应该导致机构—职能的分化，但是不同的政体对于分工原则的处理方式却是不同的，有的将分工原则转化为分权制衡的制度，有的则将其转化为分权协调的问题。第二，“新三权论”如何处理与民主集中制的关系？“新三权论”并未阐述清楚该思路是集权体制内部与政府过程有关的分支理论或局部性规则，还是支配整个中国政治权力结构的运行原理。从其逻辑来看，它是带有全局性的整体布局，那么这就面临着一个如何促成集权体制向分权体制转型的问题。这又使得这种思路显得跟老式西方“三权分立制衡”没有多大区别。事实上，“制约”和“协调”从来都是一个硬币的两面，而纵观中央的文件，通常是对二者并列进行强调的。自由主义片面强调“制约”忽略了“协调”的重要性。

所以为解决第二个问题，景跃进提出了“集权体制下的权力制约”的思路，也就是说，将西方三权分立和“新三权分立制衡”的逻辑作为局部性运行规则加以考量。而中国社会主义政治制度优越性的一个突出特点就是党所起的总揽全局、协调各方的领导核心作用。所以思考中国特色的权力制约机制，必须考虑这个大前提，而这也昭示出景跃进思路的前景更加广阔。

该思路主要包括两个层面的思考和设计。第一个层面是权力顶层的自我规训和自我约束。作为中国政体的组织原则，民主集中制特别强调集中统一和权力的有效行使，而且因为不存在多党竞争和分权制衡，所以相关的权力制约探索都是体制内部以问题为导向的自我探索。其中的核心议题就包括领导核心、权力交接、重大决策等。改革开放以来，中国在这些核心议题上都作出了重大推进，包括在人事维度取消了终身制，实行任期制；不复存在“指定制”，最高领导候选人的党内协商制；基于干部四化的精英层级遴选；保留“核心制”；党内法规建设（建章立制，强调政治规矩） 及尊崇宪法、依法治国等。在决策维度实行重大决策的程序化、法制化、民主化，健全集体决策制等。在官方的表述中，这种寻求“将权力关进制度的笼子”的实践就是执政党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，而前面提到的党的十八大以来中央在制度层面的举措就包括将这些制度体系更加定型和完善。

除了顶层的自我规训以外，第二个层面则是顶层之外的多元探索。相比于权力顶端的自我规训，顶层之下的实践更为丰富多样。首先，在党政体制内部，相关的权力制约实践既包括增强传统制度刚性，也包括在新的历史条件下进行的一些创新探索。前者包括加强自上而下监督、下派巡视组、增强审计考核、鼓励举报等，后者则包括干部四化、依法治国、依法行政、行政诉讼、国家赔偿、任职公示、听证会，民主测评、公民参与、信息公开、权力清单、权力在阳光下运行等。其次，在党政体制之外，随着计划经济向市场经济的转型，国家与社会关系、政府与市场关系开始登场，一系列重大的变化随之出现，如承认产权、引进外资外商、参与全球化、中产阶级的兴起、社会组织的涌现、公民权利意识的觉醒、自由流动资源增多、社会舆论形构等。公权力的边界开始得到界定，政府权力的行使方式开始规范化。不过，景跃进将其类比为集权体制的一个钟摆运动（见图1-1）。这个类比值得商榷，因为随着中国国家治理体系和治理能力现代化的推进，这个过程大概率是单向的，并不存在不停往复摆动的趋势，当然，就如很多事物的发展规律一样，也可能呈现出螺旋式上升的态势。

图1-1 集权体制的钟摆运动
资料来源：景跃进：《中国特色的权力制约之路——关于权力制约的两种研究策略之辨析》，《经济社会体制比较》2017年第4期。

总之，两种对反腐倡廉规律的认识思路既有相似点也有重要的差异。两者的相似之处体现在方法论层面，景跃进将其总结为四个主要方面：第一，充分肯定权力制约问题在当代中国政治中的重要性；第二，都在“政治正确”的红线之内思考和谋求突破；第三，从经验现实而不是普遍理论出发框定现实政治；第四，以不同方式对主流理论进行反思和扬弃。两者的差异则主要体现在如下一些具体的主张上。第一，对权力制约与分权的关系这一基本理论问题，两者采取了不同的立场。“新三权论”保留并坚持分权对于权力制约的必要性和重要性，而“集权体制下的权力制约”则放弃了这种思路。第二，两种思路都区分了权力结构和权力运行，但是对其赋予了不同的内涵。“新三权论”将权力运行维度的决策、执行和监督三权提升到权力结构的层次，而“集权体制下的权力制约”则尊重民主集中制原则，将新三权的功能限定在权力运行维度。第三，在关于未来想象方面，“新三权论”设置了从“集权体制”向“分权制衡体制”的转型，而“集权体制下的权力制约”不做这样的设定。两者间的具体异同如表1-2所示。

表1-2 两种研究策略的比照

（四）补充现有研究之不足

鉴于上文所回顾的中国反腐倡廉工作重心的与时俱进与转移，国内学界对于预防腐败体制机制国际借鉴的研究文献相对比较老旧和稀少。对于预防腐败理论及体系建设，国内的研究成果多见于党的十八大之前。其中，清华大学程文浩教授的专著《预防腐败》（2011）比较系统地对腐败行为赖以发生的三要素，即公共权力（资源）、腐败动机、腐败机会及其各自的特点、变化规律及三者之间的互动关系进行了探讨，并运用此对工程建设领域和国有企业领域的腐败进行了解读，最后从宏观层面提出构建中国预防腐败体系需要解决的十对关系。但是，该书主要还是从学理层面进行分析，并没有从具体的制度层面对借鉴国外做法展开探讨。倪邦文、石国亮、刘晶所著的《国外廉政建设：制度与操作》（2010）对国外廉政建设的制度安排与行动策略进行了较为系统的梳理，但是其重点落在对国外廉政建设的组织体系与运行机制、廉政文化建设等方面进行介绍，而没有结合党的十八大后中国反腐倡廉制度建设推进的大背景来探讨借鉴国外具体制度的可行性等问题。张法连编著的《预防腐败势在必行：国内外预防腐败问题研究》（2008），其名虽曰研究，但实际上是政策文件及一些官方讲话和学界文章的合集，谈不上系统深入的研究。中山大学学者倪星的专著《惩治与预防腐败体系的评价机制研究》（2012）则对改革开放尤其是党的十六大以来中国反腐倡廉态势进行了系统梳理，重点探讨了制度反腐新战略的作用机理和实际效果。在此基础上，该书从“机会—意愿—行为”的腐败滋生逻辑和“投入—过程—产出—影响”的绩效评价维度出发，构建了一套包括腐败控制指数和腐败感觉指数在内的、主客观相结合的惩防腐败评价指数体系，并运用德尔菲法进行了指标筛选和赋权。对于本书所要考察的四种制度则没有进行系统深入分析。

在本研究拟重点考察的四种具体预防腐败的制度方面，国内学界的文献相对丰富且不乏党的十八大以后出版发表的作品。以公开出版的图书为例，在防止利益冲突方面，有庄德水的专著《防止利益冲突制度与廉政建设研究》（2010），会议论文集《反腐败：防止利益冲突的理论与实践》（2012）等；有干以胜主编的《新形势下防止利益冲突制度研究》（2015），聂资鲁等著的《域外防止公职人员利益冲突理论与实践研究》（2017）。在官员财产申报制度方面的文献最为丰富，有刘志勇的专著《中国官员财产申报制度研究》（2013），房宁等编著的《国外公职人员财产申报与公示制度》（2013），廖晓明与邱安民的专著《我国官员财产申报制度影响因素及实现路径探索》（2014），林华的专著《公职人员财产申报法的理论展开》（2019），郭强华的专著《中国特色财产申报制度研究》（2019）等。在信息公开制度方面，有赵雅丹的专著《信息分享结构与透明政府建设》（2012），王万华等编著的《知情权与政府信息公开制度研究》（2013），黄伟群的专著《政府信息公开保密审查制度研究》（2014）等。在吹哨人保护制度方面，尚没有专门的著作，但是有一些期刊文章，如郭萍的《吹哨人保护制度设计的四个关键》（2014），何名祥的《法治下实名吹哨人保护制度的建立和完善》（2014）等。但是，这些成果主要是从学理层面对某单一制度进行介绍和讨论，缺乏系统而深入的思考，也没有针对党的十八大后中国廉政制度建设的大好环境，利用世界银行和OECD专题组的最新研究成果和大数据，对四种制度可资借鉴的内容进行系统考察并提出可行的对策建议，更不用说对四种制度各自的优势劣势进行比较分析等。所以本研究可以补充当前研究文献的不足，并具有重要的理论和实践意义。