第一节 研究背景

《荀子·王制篇》写道：“人，力不如牛，走不若马，而牛马为用何也？曰：人能群，彼不能群也。”人是一种群体性动物，群体生活是社会生活最本质的属性，但是群体生活需要一定限度的秩序，而要维持群体秩序，往往需要存在支配性关系。特别是，对于国家这样的超大型社会群体而言，如果没有支配性的命令服从关系，那么连最低限度的社会秩序都有可能无法实现。在支配性关系中，各成员对权力的占有是不均衡的，支配者拥有较多的权力，是发号施令者；被支配者不拥有权力或者拥有较少权力，是命令的接受者和服从者。拥有权力的社会成员，可以依照自己的意志影响甚至左右不拥有权力或者拥有较少权力社会成员的行为，即使在他们不愿意或者反对的情况下，拥有权力的社会成员的意志仍然能够得到贯彻。

因此，在人类社会发展的各个阶段，权力都是一种稀缺的资源，是人们争相竞逐的对象。在很多情况下，权力对人类的诱惑比物质的诱惑更大，因为人在拥有权力之后可以通过权力获得想要的物质资源，而拥有物质资源却并不一定总能获得相应的权力资源。特别是，在权力高度集中和缺乏有效制约的情况下，人拥有了权力就意味着拥有了一切。汉语中常用“生杀予夺”“呼风唤雨”等词汇来形容权力的威力。英国哲学家罗素认为，占有欲、权力欲和创造欲是人类的三大天性，不可简约。而且，在这三大天性中，权力欲的能力最大，影响也更深远。权力应成为社会学科研究的基本概念，它的重要性就像能在物理学中的地位一样。

以权力为纽带的社会整合为人类社会创造了其他物种难以企及的物质财富和精神财富。但是，权力内生的巨大能量，犹如洪水一般，如果不加以限制，就可能带来巨大的破坏性。因此，如何制约权力，防止使用者的不当使用，成为古今中外政治学研究的永恒主题。自从国家出现以后，全社会的暴力使用权被国家所垄断，国家成为权力的最大占有者。因此，有关权力制约的理论思考主要围绕如何限制国家权力的不当使用而展开。在西方国家，从亚里士多德开始，分权制衡成为限制国家权力的主流政治学理论。19世纪至20世纪初，在人民主权理论影响下，欧美国家以立法—行政—司法三权分立为基本框架，将民主选举和政党政治相结合，普遍建立起现代民主制度体系。这一制度体系在一定程度上驯服了公权力的肆意性，在公共领域与私人领域截然分立的理念指引下，保障了公民的基本权益不受公权力的任意侵害。“二战”以后，亚非拉一些殖民地国家纷纷取得独立，它们大多仿效欧美国家建立起以三权分立为主要特征的民主政治制度。在此背景下，美国学者弗朗西斯·福山提出了所谓的“历史的终结论”，该理论把西式民主标榜为“世界上最好且唯一的”现代民主政治道路，认为最后的历史就是自由民主的历史，在自由民主阶段，人类获得了平等的认可，历史也就终结了。

但是，进入21世纪以来，以欧美国家为代表的西式宪政民主制度的危机日益显现。托马斯·卡罗瑟斯在《民主转型范式的终结》一文中指出，在全球范围内，只有不到20个国家和地区的政府建立起了较好的民主制度，其余的七八十个国家和地区都走向了既不负责任又无效率可言的多元政治困境，政府的形式变成了介于民主与威权之间的混合物；同时，又因治理失灵而变成了彻头彻尾的“失败国家”。不仅如此，自2008年美国次贷危机发生以来，即使在所谓较好的民主制国家里，也发生了严重的国家治理危机，如英国脱欧、欧洲国家的主权债务危机、美国新冠肺炎疫情防控不力等，都反映了西式宪政民主制度带来国家治理能力弱化的深刻危机。

以马克思主义理论为根本指导的执政大党——中国共产党以民主集中制为根本组织原则，探索以人民为主体的权力监督和制约体系。2006年，在反思李友灿巨贪案的基础上，河北省邯郸市首晒“市长权力清单”，开始了国内政府行政权力清单化公开运行的实践探索。2009年，中纪委、中组部在江苏省徐州市睢宁县、河北省邯郸市成安县和四川省成都市武侯区开展“县委权力公开透明运行”试点，要求试点地区的县级政府公布所属职能部门“权力清单”，为后来的全面推行权力清单制度提供了宝贵的试点经验和充足的准备工作。

党的十八大以来，中国共产党立足本国国情，放眼世界，在坚持基本政治制度不变的前提下，在“四个自信”的基础上，积极探索公权力制约的新途径、新方法。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。2014年，党的十八届四中全会又两次提到权力清单。同年，国务院首“晒”各职能部门的行政审批权力清单，并要求各级地方政府加快建立权力清单、责任清单和负面清单制度，权力清单制度开始在全国范围广泛推行。权力清单制度是强化行政权约束、保障简政放权改革成效的重要制度创新。那么，基层政府在推行权责清单制的实践中，宏观制度环境发生了哪些新变化，相关行动者的行动逻辑是什么，该制度的限权功能生成机制又是什么，成为本书关注的核心问题。