第五节 围绕“经济、社会、文化权利”的权利清单的发展

一、经济、社会、文化权利条款“入宪”的时空分析

我国有学者从宪法学的角度认为早期的经济、社会、文化权利被各国宪法视为一种“权利型政策”，而随着“民生宪法”（德国法上也称为“社会宪法”）的进步，经济、社会、文化权利的实证品格逐步增强，它脱离了宪法政策和原则宣示的阶段而被现代宪法看作一种可以具体实施的、具有宪法约束力的权利。以教育、就业、社会保障（包括社会救济和社会保险）以及文化生活等领域为例，经济、社会、文化权利入宪在时间、空间两个维度上的发展趋势可以总结如表2-4所示。[109]

表2-4 不同时空民生宪法的规范内容及其类型统计[110]

从以上图表的统计来看，从第一部成文宪法（美国宪法）到第一次世界大战前夕，被统计的宪法文本中尚没有将经济、社会、文化权利作为一种法定的基本权利，只有少数国家在宪法文本中将经济、社会、文化权利作为一种隐含权利诉求的政策条款。随着宪法权利的变迁和发展，两次世界大战之间，少数国家在其宪法中将经济、社会、文化权利作为一种基本权利加以规定。从1945年到1966年，经济、社会、文化权利“入宪”的趋势变得十分明显，而这一时期也恰好是国际人权法快速发展的阶段。自1966年《经济、社会、文化权利国际公约》签署之后，经济、社会、文化权利越来越得到当代宪法的垂青，越来越多的宪法认可和规定了经济、社会、文化权利，这些权利不仅被当作一种“权利型政策”，更被视为一种具有宪法实在效力的基本权利。现如今，全世界范围内许多国家的宪法文本都反映或者提及了经济、社会、文化权利。从经济、社会、文化权利“入宪”的空间分布来看，欧洲国家和亚洲国家的宪法中规定经济、社会、文化权利的比例较高。而在被统计的大洋洲国家的八部宪法文本中，仅有一个国家规定了经济、社会、文化权利。

另外，根据我国学者夏正林在2006年6月对168个国家的宪法文本统计分析，全球范围内有130个国家规定了社会权（经济、社会、文化权利），占统计样本的77.3%。在这些国家的宪法文本中，仅在政策、目标与原则中规定社会权（经济、社会、文化权利）的国家有25个，占统计样本的14.9%；仅在权利章节中规定社会权（经济、社会、文化权利）的国家有71个，占统计样本的42.3%，这其中包括了可以直接适用国际人权公约的国家（如葡萄牙）和仅规定受教育权一个类型的社会权的国家（如也门、西班牙）；既在政策、原则又在权利规范中规定了社会权内容的国家有34个，占统计样本的22.3%。[111]

首先，从经济、社会、文化权利“入宪”的情况来看，笔者认为，宪法文本作为最具权威性的法律文件，一旦它规定或者提及经济、社会、文化权利，就意味着现代人权理论在实践中获得了重大进步，综观各国宪法的规范，我们发现，宪法或者将经济、社会、文化权利条款视为一种原则、政策、国家目标、国家任务，或者将它们视为一种具有高度实证化品格的“基本权利”（Fundamental Rights/Grundrechte）。其次，经济、社会、文化权利的“入宪”历程伴随近代以来权利理论的发展和突破，从宪法原则或政策性的宣示到基本权利品格的形塑，经济、社会、文化权利都不是一个空想而是一个现实。而且1966年《经济、社会、文化权利国际公约》对于第二次世界大战之后的现代宪法的影响是显而易见的。缔约国签署和批准了该公约就必须承担保障经济、社会、文化权利的国际人权义务，即使一个国家没有签署和批准该公约，这个国家也会在国际人权法的渗透和扩张中直接或间接地受到经济、社会、文化权利理念的影响。最后，经济、社会、文化权利并非一种“奢侈”的权利，它不是一种发达国家/后工业化国家独享的“专利”，相反，经济、社会、文化权利的法理发展在很大程度上得益于发展中国家/工业化国家在人权理论上的觉醒。对于那些面临贫困和经济发展的转型国家来说，经济、社会、文化权利给予了人民一种通过“权利共识”实现社会转型从而达致美好生活的法律武器。以南非和印度为代表的发展中国家对经济、社会、文化权利的法理发展定会成为当代国际人权发展中一道靓丽的风景线。

二、围绕经济、社会、文化权利的国际人权法进展

20世纪英国著名的社会学家T.H.马歇尔提出了公民身份（Citizenship）理论并认为公民身份决定了一个人在现代国家中的法律地位。[112]在T.H.马歇尔看来，18世纪的欧洲最先发展出公民权利（Civil rights），进入19世纪后，以政治权利（Political rights）成为主流的权利诉求，20世纪则见证了社会权利（Social rights）的大发展。[113]第一次世界大战结束后，1917年墨西哥宪法、1918年苏俄宪法、1918年魏玛宪法开启了以根本法形式承认和保障社会权利之先河。

人类社会在经历第一次世界大战之后，一方面面临国际的和平和安全问题，另一方面也在人类权利的探索方面拓展出新的领域。为了解决第一次世界大战国际和平和安全问题，同时也为了重构战胜的协约国与战败的同盟国之间的国际秩序，1919年举办的巴黎和会通过了《凡尔赛和约》（法语：le Traité de Versailles；英语：Treaty of Versailles）。《凡尔赛和约》虽然主要针对德国解决战争所造成的问题著称，但是《凡尔赛和约》却奠定了国际联盟和国际劳工组织这两个重要国际组织的法律基础。就国际和平和安全问题而言，在巴黎和会上，英国政治家扬·史末资（Jan Smuts，1870—1950）和罗伯特·塞西尔勋爵（Robert Cecil，1864—1958）以及美国时任总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson，1856—1924）向大会提交了《国际联盟盟约》[114]的草案，最终《国际联盟盟约》作为一个整体成为《凡尔赛和约》的第一部分。就人类权利的新探索而言，《凡尔赛和约》在第十三部分以“劳工”（Labour）为专题，通过订立《国际劳工组织宪章》[115]第一次系统地规定和承认了劳工权利。国际劳动组织（ILO）在1944年的“费城宣言”中宣示了劳动不是商品的理念（Labour is not a commodity），人类社会的成员不论其种族、宗教、性别的差别如何，都应该在自由、尊严、经济安全和平等机会的条件下享有追求物质福利和精神发展的权利。[116]以上的论据足以支撑这样一个论点，那就是在第二次世界大战之前，无论在国际语境中还是在国内宪法意义上，经济、社会、文化权利已经开始从思想孕育阶段走向了制度化、法律化的承认阶段。

在第二次世界大战中的“珍珠港事件”（Attack on Pearl Harbor）发生之前的1941年1月6日，美国总统富兰克林·德拉诺·罗斯福在美国国会大厦中的众议院大厅向国会联席会议发表了国情咨文（State of the Union address）演讲。在这次演讲中，罗斯福提出了著名的“四大自由”，其核心要旨可以表述为：世界各地（everywhere in the world）的人们均应该享有言论自由（Freedom of speech）、宗教自由（Freedom of worship）、免于匮乏的自由（Freedom from want）以及免于恐惧的自由（Freedom from fear）。在这四大自由中，免于匮乏的自由意味着在世界任何一个地方，都需要保障每一个国家居民的健康和平的经济生活，这项理念成为“二战”后最低生活保障权的渊薮。[117]“二战”结束后，联合国在1946年成立了联合国人权委员会，负责起草《世界人权宣言》，人权委员会在1947年年初第一届会议上授权委员会成员拟订了名为“一个国际人权法案的初稿”。后来，首任联合国秘书长特吕格韦·哈尔夫丹·赖伊（Trygve Halvdan Lie，1896—1968）委托了9位专家作为起草委员会（Drafting Committee）的成员，这些成员是考虑到地域分布而选出的9个国家的代表。[118]1948年12月10日，在巴黎召开的联合国大会以第217 A（III）号决议通过了《世界人权宣言》。

图2-1 1947年国际人权宪章起草委员会会议讨论时的场景

（Drafting Committee on an International Bill of Human Rights，1st session，9 June-25 June 1947，New York）

受制于联合国建立早期的国际政治和意识形态的现实，各国还不能“一步到位”地通过一个具有法律约束力的国际条约。联合国大会是通过宣言的形式宣告了这一普适性人权文件的诞生，按照《联合国宪章》第四章（第9—22条）和第五章（第23—32条）关于联合国大会和联合国安理会的职权分工，联合国大会的决议（General Assembly Resolutions）并非具有严格法律拘束力的文件。[119]于是，在《世界人权宣言》通过之后，联合国人权委员会（Human Rights Commission）的工作就转化为着手起草一个具有法律约束力的国际人权公约。当国际社会试图制定对各国具有法律拘束力并且包含经济、社会、文化权利的国际人权公约的时候，一系列涉及“何为人权”“人权的范畴”“人权的实施机制”等方面的争议就成为国际政治领域中难以取得一致共识的问题。1950年第五届联合国大会审议人权委员会提交了仅仅保护个人的公民权利和政治权利的公约草案。联合国大会认为这一公约草案不全面，没有包括《世界人权宣言》的全部内容，未对经济、社会和文化权利予以保护，要求人权委员会对草案进行补充和修正。[120]1950年联合国大会第三委员会（Third Committee）主要辩论了起草一个统一的人权公约还是两个分立的人权公约的问题，当时大部分的成员国都赞同“起草一个统一人权公约”的提议。根据该提议，经济、社会、文化权利和政治权利、公民权利应该被置于同一个人权公约当中，由此第五届联合国大会于1950年12月4日通过了第421（V）号决议（38票赞成、7票反对、12票弃权）[121]，肯定了多数国家的提议。[122]根据联合国大会的决议，联合国经济、社会理事会要求人权委员会根据联大决议的精神制定人权公约草案。然而，人权委员会在制定该人权公约草案的时候却遭到了异常激烈的辩论，最终，人权委员会不得不在激烈分歧的意见中寻求一个折中的方案——分别制定关于公民权利、政治权利和经济、社会、文化权利的两个公约草案，但两份草案必须同时被提交联大通过并保证尊重《世界人权宣言》的精神。在1952年的第六届联合国大会上，联大通过了第543（VI）号决议。根据该决议，经济、社会理事会可以要求人权委员会起草两个人权公约，一个包括公民和政治权利，另一个包括经济、社会及文化权利。[123]由此，我们可以看到国际社会关于人权的保护是制定一个公约还是制定两个公约存在长期的辩论。各国争论的焦点都集中在了经济、社会、文化权利公约上面。具体而言，论争的各方逐渐分化成三大主要的“阵营”：[124]

第一，“制定统一国际人权公约派”（Principal Arguments in favour of One Covenant）。该派的主要论证依据是“权利一体化之必要”（The Need for Unity of Rights）。赞同制定统一公约的国家认为国际人权权利群中的各个权利是相互依存不可分割的，公民权利、政治权利与经济、社会、文化权利的分割对立将严重削弱《世界人权宣言》所要保护的人权的价值和理念。这些国家包括苏联、波兰、智利、墨西哥、沙特阿拉伯等国家。[125]

第二，“制定两个国际人权公约派”（Principal Arguments in favour of Two Covenants）。该派的主要论证依据在于“权利实现机制之差异”（Differences of Enforcement Mechanism）。赞同制定两个公约的国家认为虽然两类权利具有关联性，但是其人权实施和保障的机制完全不同。进一步而言，经济、社会、权利的保障要依赖于各国的经济发展和资源状况。[126]这些国家包括美国、英国、印度、加拿大、丹麦、多米尼加、澳大利亚、新西兰等国。[127]

第三，“折中派”（Pleadings in favour of a Practical Solution）。折中派认为从现实的角度考虑分歧的化解和调和，该派认为国际人权公约制定中最重要的问题是让大多数国家都可以尽快加入有法律效力的国际公约，对国际人权的保障关键在于人权以及人权的价值在各国得到实施。制定两个公约更加现实和有效。持折中观点的国家以法国和乌拉圭最为典型。最终，似乎折中派的观点得到了联合国大会的多数支持。1952年第六届联合国大会决定由人权委员会起草两个人权公约，一个包括公民和政治权利，另一个包括经济、社会及文化权利。1974年人权委员会将《经济、社会及文化权利国际公约草案》（同时提交的还有《公民权利和政治权利国际公约草案》）提交第九届联合国大会审议。1966年12月16日第二十一届联合国大会第2200A号决议通过并开放给各国签字、批准和加入。根据《经济、社会、文化权利国际公约》第27条之规定，该公约应自第三十五件批准书或加入书交存联合国秘书长之日起三个月后生效。随着1975年10月3日牙买加（Jamaica）作为第35个国家批准该公约，《经济、社会、文化权利国际公约》于1976年1月3日正式生效。

1966年两个人权公约指《经济、社会、文化权利国际公约》（A公约）和《公民权利和政治权利国际公约》（B公约），两个公约在正文第一部分第1条上采取了完全相同的表述：

一、所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。

二、所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，而不损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务。在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段。

三、本公约缔约各国，包括那些负责管理非自治领土和托管领土的国家，应在符合联合国宪章规定的条件下，促进自决权的实现，并尊重这种权利。

值得注意的是，《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》所规定的权利保障机制在缔约国义务方面有所不同。

根据《公民权利和政治权利国际公约》第2条第1款之规定：

凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。[128]

一般认为对于《公民权利和政治权利国际公约》，各缔约国负有“即刻实现”（Immediate Implementation）的国际义务。

根据《经济、社会、文化权利国际公约》第2条第1款之规定：

每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。[129]

一般认为对于《经济、社会、文化权利国际公约》，各缔约国负有“逐渐实现”（Progressive Realization）的国际义务。

围绕经济、社会、文化权利的辩论在很大程度上反映了当代人权法发展的历史曲折性和复杂性。随着“人权两公约”的签署和生效，越来越多的国家加入了《经济、社会、文化权利国际公约》的大家庭。直到1993年维也纳世界人权大会正式通过《维也纳宣言和行动纲领》（The Vienna Declaration and Programme of Action，VDPA），经济、社会、文化权利与其他人权一样是不可分割的、相互依赖的和相互联系的性质（Human Rights as Indivisible，Interdependent and Interrelated）得到了明确认可。[130]至此，在国际人权清单中，经济、社会、文化权利已经进入了“人权大家庭”而成为现代宪法中的“第二份权利清单”（Second Bill of Rights）。《经济、社会、文化权利国际公约》世界范围内的生效，宣示了经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利一样属于真正意义上的人权，以《联合国宪章》和《世界人权宣言》为基础的国际人权体系逐渐趋向完善。在这个过程中，国际社会还专门通过了保护妇女、儿童、残疾人、少数人种、移徙工人和其他弱势群体权利的国际公约，强化了对这些特殊主体经济、社会、文化权利的保障。