前言

中国改革开放的30多年，在一代人内实现了经济上的快速腾飞，在社会主义国家实现了向市场经济平稳转轨。另外，中国还同步经历着“千年未有之变局”——社会结构的巨大变迁。正在快速由一个农村、农民社会变为城市、市民社会；由贫困人口占相当比例的社会变为小康乃至富裕的社会；由人口居住相对稳定、垂直社会流动性较弱的社会变成大规模人口跨地域流动、垂直社会流动普遍加强的社会；由东部发达、中西部落后的社会变为地区发展逐步协调的社会；由金字塔形的阶层社会变为橄榄形、中产阶层占多数的社会；由农村就业型社会变为工业、商业就业型社会；由劳动力无限供给到逐步老龄化、社会抚养比提高的社会；由普遍教育水平较低到人力资源不断快速增加的社会；人口则由“高出生率、高增长率”转变为“低出生率、低死亡率、低增长率”。

除了这些结构性的、宏观性的社会情势变化外，社会大众的思想、心态、价值取向、行为方式也在发生着巨大的改变：由重视集体利益、团体价值向重视自我实现、个体利益转变；由服从权威和威权向追求自由与民主转变；由伦理、道德取向向利益、法治取向转变；由羞于表达、沉默以对向主动行动、积极作为转变。

社会宏观结构和微观个体的变化，客观要求社会治理随之而变。正是在这样的大背景下，新中国成立后逐步建立、与计划经济体制相配套的“单位制为主、街居制为补充”的城市社会管理体制，在实行了近半个世纪后走到了尽头。计划经济时期形成的农村“人民公社-生产大队-生产队”三级政社合一体制以及“七站八所”公共服务体系，在实行农村联产承包责任制、人口大规模流动、取消农业费税等的冲击下，也趋于解体。

社区在中国社会治理中的重要性凸显，在一定程度上就是这种治理转型必要性的体现。于是，立足于中国国情，参考国际经验，依靠社区、社会组织、社会工作等方式重新建立社会团结的基础，通过政府、社会、市场三者协调实现社会治理，被寄予厚望。

无论是从民政部1986年开始使用“社区服务”一词算起，还是从1991年民政部提出“社区建设”概念算起，抑或是从国务院办公厅2000年转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》算起，“社区”一词被中国政府正式使用的时间，都比较短暂。

1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上成立基层政权和社区建设司，社区建设运动此后在中国轰轰烈烈地开展起来。1999年起，城市社区建设实验区在全国铺开。2000年，国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，城市社区建设工作被正式提高到中央工作高度。2004年中共十六届四中全会提出“加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新”和“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，突出强调社区在国家工作和社会管理中的重要作用。2005年开始的社会主义新农村建设，包括民政部进行的一系列农村社区建设实验、推广、全面推进等工作，标志着以建设现代社区理念为主的乡村建设运动试图开始承担重新组织农村生活、促进农村社区和谐的重任。

2006年国务院下发《关于加强和改进社区服务工作的意见》，十六届六中全会提出，要创新社会管理体制、激发社会活力。十七大提出，要完善社会管理，健全基层社会管理体制。十八大提出，要加强城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。十八届三中全会提出，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等。同时期，民政部、国家发展改革委和各级地方人民政府关于社区建设和服务的一系列政策密集出台。2010年，中办、国办联合发布《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，2011年国办下发了《社区服务体系建设规划（2011—2015）》。2013年，民政部、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部等五部委联合下发《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》，要求建立和依托社区公共服务综合信息平台，共享信息资源、整合服务事项，推进社区基本公共服务的全人群覆盖、全口径集成和全区域通办。2015年，中办、国办联合印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》。这个时期，到社区考察调研成为中央领导及各级领导干部“下基层”的必备项目，[1]学术界也对社区研究予以高度关注，形成了一大批成果。

不难看出，社区已经成为中国国家治理特别是社会治理方面的最重要领域之一，也成为党政文件中的一个高频词。丰富多样的社区建设实践中，社区服务、社区公共设施、社区卫生、社区治安、社区自治、社区党建等广泛的政治、社会、文化、经济、党建探索和做法，表明了党、政府对于社区治理的日益重视，也从一个重要的侧面，反映了中国正在经历的社会治理转型。

事实表明，社区在中国经济社会的发展和进步中日益重要。广大的城乡社区，在实现社会秩序与稳定、为基层民众特别是困难群体提供公共服务、促进社会团结和谐等方面，长期以来发挥着独特而又重要的作用。党的文件中反复提到的“基础不牢、地动山摇”，在新的时期很大程度上要依靠社区来避免。

中国社区的发展史还表明，作为实现国家治理的重要一环，社区功能、职责、运行模式，一直随着国家经济转型和社会治理转型而在发生变化。在这一点上，中国的社区发展模式与西方国家的社区发展模式存在根本差异。这种根本差异，在很大程度上是由中国现行的政治体制、社会结构、历史传统、经济社会发展水平决定的。

改革开放30多年的中国发展，从来就不是孤立的。1980年代，西方公民社会运动兴起，成为一种潮流，席卷全球。一些学者和专家希望中国因应趋势，在包括社区、社会组织发展等方面，通过自下而上的公共生活参与、公共空间生产、公共事务决策等方式实行自我组织、自我管理、自我服务。中国的村民委员会、居民委员会在法律上规定实行自治和民主选举，二者相呼应，所以也曾经掀起一波很大的浪潮。当前，党和政府已经从理念和行动上，推动自上而下的政府社区管理和自下而上的民众社区自治相结合，但长期以来形成的党和政府对社区的强控制、社区管理泛行政化、居民参与不足自治不够等问题，并非一日可以解决。

近年来，除了党、政主导社区生活外，社区还有两个重要因素的影响力正在上升。其一，社区内民众自发、自组织的力量不断壮大。业主委员会、社区文体组织、民间治安组织、农村经济合作组织等，数量增长很快，服务花样翻新，对城乡社区发展具有很强的影响力。其二，市场的力量日益渗透进社区。随着经济活动的繁荣和市场的竞争，社区被视为商家实现利益的“最后一公里”，社区金融、社区商贸、智慧社区等商业模式，正在由概念变为实践，前景看好。

面对越来越多的影响因素，经历了复杂发展变迁历程的城乡社区，未来10年甚至到2050年，发展将何去何从？会遇到哪些挑战和机遇？社区发展的定位、职能、机构等应当如何调整？大而言之，在国家治理现代化的过程中，社区现代化之路应当怎么走？需要什么样的体制机制设计？

正是带着这些疑问，笔者踏上了自己的社区研究之旅。两年多的时间里，先后深度走访了70多个城乡社区，查阅了大量的研究文献和资料，试图从研究“社区生态”角度，分析和判断社区内党政、市场、自治三种力量对比情况及未来趋势，希望探究当前推动城乡社区变迁的主要动力，从而加深对于社区定位、职能、运行等方面的理解和反思，提出中国社区未来的发展方向和治理转型的目标与路径。

考虑到中国存在政府界定的社区边界，即一个居民（村民）委员会的管辖范畴，特别是由于这种社区建构对于居民（村民）日常生活具有现实而真切的影响，为了研究的便利和讨论的方便，像多数研究者一样，本书将社区定义为一个居民（村民）委员会的管辖区域。

本研究是在大量调研和讨论的基础上形成的。所采用的数据主要来自中国相关部门公布的官方数据，分析过程采用文献与实证、个案调查和观察、定量与定性等研究方法。作为一种面对实践的研究和策论性的报告，期望能够借此推动相关部门工作的开展，同时推动相关各方对于社区这样一个中观社会治理单位的重视和讨论。

[1] 习近平同志非常重视基层管理和社区工作，多次到社区调研。2014年，习近平在参加全国两会上海代表团审议时指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”