第三节 长江经济带城市群生态协同治理的障碍
长江经济带城市群的生态协同治理涉及不同区域利益主体，不同区域利益主体进行生态治理的动机存在一定差异甚至是冲突。因此，在对不同区域进行生态治理时，不能盲目对待，更不能搞“一刀切”，否则容易损害区域经济主体的利益，造成区域不公平，不能形成激励机制。换句话说，长江经济带城市群生态协同治理是一个系统性工程，涉及每一个区域的切身利益，只有探索协同治理、合作共赢之路，才能取得良好的治理效果。具体到现实层面，深入分析当前长江经济带城市群生态治理面临何种障碍具有重要意义。
本节结合已有研究成果，将长江经济带城市群生态协同治理的障碍归纳为以下四点：法律法规不完善，主体协同障碍，目标协同障碍和过程协同障碍。其中，法律法规不完善主要体现在法律法规体系不完善和法律责任界定不明晰两个方面；主体协同障碍则涉及协同治理过程中中央政府、地方政府、市场主体与非营利组织等不同主体面临的不同障碍；目标协同障碍表现为地方政府间目标不统一、多元主体间目标不一致以及生态治理过程中收益与成本不对等；过程障碍方面，主要包括理念、流程和互动三个方面存在的问题，表现为治理理念陈旧、治理过程非系统化、多元主体互动不足等（如图3.8所示）。
图3.8 长江经济带城市群生态协同治理的障碍
一 生态协同治理的法律法规不完善
当前，长江经济带城市群生态协同治理方面的法律法规仍需要完善，主要体现为以下两个方面：一是长江经济带城市群生态协同治理的法律法规体系尚不完善，二是政府在生态协同治理方面的法律责任有待进一步明晰。因此，有必要从这些协同治理的现实困境入手，通过完善相应的法律法规体系，保障生态协同治理的有序进行。
（一）法律法规体系不完善
本书对长江经济带城市群协同治理现状进行了调查分析，发现影响这一地区协同治理的一个因素是缺乏对协同治理进行监督制约的法律法规。
我国对环境治理的重视程度日益提高，法制建设的速度逐渐加快。2015年1月1日起开始实施的《中华人民共和国环境保护法》在分则中有一些条文上的安排和创新，其中第20条明确规定，要建立起完善的联合防治协调机制，对于重点区域、重点流域的环境污染、生态破坏，要采取统一的制度、规划、措施、标准进行跨行政区域的联合防治。生态保护补偿制度、环境经济政策等虽然有所涉及生态利益补偿，但是并没有规定具体的标准和原则，致使各地方政府无法在生态补偿的认识上达成一致。综观我国当前环境污染治理方面的法律法规体系，现有的法律法规主要集中在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等。现有的这些法律法规内容已经无法满足当前区域环境治理的需求，在很多方面存在空白，不利于区域生态环境的治理。这些法律法规中，虽然有多个条款涉及生态协同治理，但是这些条款在严密性和系统性方面存在明显不足，很少有条款涉及跨区域协作治理。同时，对于各治理主体之间如何协调、如何配合，现有的法规中都没有进行明确的规定。与环境保护相关的法律法规更多强调的是政府的管制作用，内容较为宽泛，缺少可操作性，再加上法律法规实施的滞后性，影响了流域生态环境协同保护工作的进程。
生态协同治理涉及众多方面，除了政府部门参与之外，还需要众多的社会力量参与。由于我国法律法规体系不完善，限制了非营利性组织等社会力量的发展，导致政府部门和非营利组织无法依法进行合作，更无法实现协同治理。综观当前生态治理相关法律法规，涉及非营利组织的条文非常有限，针对非营利组织在生态治理中的地位、职责、类型以及和政府的合作问题，均没有进行详细的规定，不利于非营利组织参与生态治理。虽然，近年来，党和国家为了解决协同治理的难题，加快了相关立法工作，出台了很多应对方案，但是生态协同治理的法律法规体系仍然不完备。生态协同治理方面的立法缺失，造成我国在治理生态问题时缺乏有效依据，很难形成有效的协同治理体系，这进一步增加了跨区域生态协同治理的难度。因此，只有制定出完善的法律法规，设置专门性的治理机构，明确跨区域生态协同治理主体，才能推动跨区域协同治理工作顺利进行。离开了法律法规，治理主体无法可依，各地政府在合作治理中的责任观念日趋弱化，地方保护主义得不到有效解决，利益协调机制难以得到实施，治理过程寸步难行。此外，生态补偿机制等利益协调方式缺乏强制性和规范性，一定程度上削弱了利益协调机制的实施。
在协议法治化方面，由于区域协同治理涉及多个利益主体，加之缺少相应的纠纷解决机制，极大地影响了区域协同治理的有效性。具体体现在两个方面：首先，在立法依据方面，政府只有在获得法律授权之后，才能进行协同治理。综观我国当前的法律法规，均没有此方面的规定。虽然部分地方政府之间签订了协同治理协议，但是这些协同治理协议的有效性有待观察。其次，针对政府间签订的合作协议试行范围，现有的法律法规并没有给予明确的规定。
（二）法律责任界定不明晰
责任界定不明晰体现在政府环境保护部门的日常监管活动和对生态协同法律法规的执行过程中。现阶段的法律法规只是原则性规定，并没有明确究竟由什么机构来承担跨区域管理职责，进而导致环保统管和分管部门职责不明确，存在职能交叉、管理错位等现象，这对生态环境的统一监管造成了极大阻碍。具体问题体现在以下方面：
首先，管理机构缺位导致责任不明。针对环境管理机构设置，相关的法律法规并没有明确规定。一些地区虽然依据环境保护的需求或上级政府的要求，设置了环境管理机构，但该机构经常处于变动之中，并且不同区域机构的功能和职责也不同，部分区域甚至没有设置类似机构。通常情况下，在县级以上人民政府之下设置环境保护局，但是较偏远的地市级行政区域没有设置此类机构，环境管理的职责通常是由其他行政部门代行。
其次，统管部门与分管部门之间职能交叉、多头管理、错位管理现象比较严重，生态协同相关法律法规对政府职责规定缺乏科学性和合理性，导致环境管理比较混乱。现有法律法规对环境保护职责的划分不够明确，导致上级的政策与命令得不到有效落实、中央和地方配合度不高，进而在环境保护政策执行过程中容易出现偏差，最终导致环境保护措施的效果在地方层面大打折扣。以生态协同治理中的水污染防治为例，一个经典案例就是排污权交易。20世纪80年代，上海闵行区就提出了排污权交易的相关问题，经过多年的运作，水污染排污权交易已经扩大到全国范围，成为各地治理水污染的重要手段。但是，排污权交易只能在固定的行政区域内实施，未能实现跨区域交易。由于环境污染自身的特殊性，一旦产生，很容易出现行政区域相互推卸责任的现象。由于缺乏协同机制，各区域在排污权的有偿使用、交易条件、边界问题方面存在巨大差异，很难对此进行有效界定，致使排污治理的工作难度增加，使排污权的分配成本提高。责任界定不清晰、缺乏协调管理，影响了排污权交易的顺利进行，甚至削弱了市场的活跃度，限制了跨区域排污权交易的实施，无法通过排污权交易制度加强对生态环境的保护。
二 生态协同治理的主体协同障碍
长江经济带城市群生态协同治理的主体主要包括中央政府、地方政府、市场主体及非营利组织，呈现多元化的特点。治理主体的多元化强调治理主体除了政府和国有企业之外，还需要各种社会力量的参与，包括非政府组织、公民个人等。只有多方参与，才能形成多元生态治理体系。在该体系中，政府部门起着决定性作用，它是生态协同治理的组织者、领导者和监督者。另一个重要的治理主体是市场，很多市场中的企业既是生态环境的污染者又是治理者。虽然政府和市场在生态治理方面拥有一致的大目标，但是在利益方面又存在冲突。而非营利组织则是重要的参与者。
中央政府是全国性政府，地方政府隶属于中央政府，行使部分国家权力，对特定的区域进行管理。随着市场经济体制的进一步完善，市场主体在社会经济生活中发挥着愈加重要的作用。在市场经济活动中，市场主体是主要的参与者，又是生产流通的承担者。政府作为有限型政府，无法完全满足社会多样化需求，所以在公共项目执行、生产和运输公共服务等方面，市场主体开始了广泛参与。在协同治理过程中，市场主体是不可缺少的一部分，特别是在公共产品和服务供给、经济调节等方面，扮演着至关重要的角色。因此，在政府组织和企业无法满足社会个性化需求的背景之下，出现了大量的非营利组织，此类组织和市场、政府之间具有千丝万缕的联系，既参与竞争，又不同于竞争性企业和政府（如图3.9所示）。
图3.9 生态协同治理主体
上述主体在生态协同治理的过程中，也面临一些现实问题，包括中央与地方府际的关系障碍、市场主体障碍和非营利组织参与生态治理障碍等。
（一）府际关系障碍
政府是社会治理的主体。根据系统论，政府是由若干个子系统共同组成的，涉及中央政府、地方政府、公务员等多个主体。各子系统之间的协调程度，决定着政府内部的协同管理能力。中央和地方、地方之间、公务员和政府之间只有达到高度协同，才能够提高政府治理能力。
在生态文明建设的过程中，由于中央和地方政府之间的配合程度有限，导致了协同管理无法达到预期效果。具体体现在：中央政府虽然从顶层视角制定了具体的生态文明建设政策，但是该政策在落实过程中屡屡受阻，在地方政府那里无法落实到位，甚至在部分地方政府中完全被搁置。中央政府虽然加大了生态文明建设力度，制定了一系列的措施和政策，但是在落实过程中受到各种原因的限制，并没有取得理想效果。
中央和地方政府在生态环境协同方面存在不协调之处，没有实现协同治理，原因之一在于地方政府的执行力不足。长江经济带城市群的地方环保部门虽然拥有环境治理权力，但是执行权在运作过程中受到多方限制，比如地方政府设置了“绿卡”“进厂审签”“预约执法”“企业安静日”等措施，环保部门必须遵循地方政府的政策规定，因此阻碍了自身职权的行使。有的地方政府为了引进项目，为项目一路开绿灯，甚至要求环保部门在不进行环保检查的情况下，带公章现场办公，无论项目是否符合环保要求，都必须硬着头皮去批示，环保部门的行政权力被严重削弱。环保部门虽然拥有一定行政权，但是没有执法权，在执法过程中通常要依靠地方警察和法院等部门。当发现企业环境污染问题，首先向地方主管领导报告，获得审批之后，执法工作才能够得到其他部门的配合。而主管领导倾向于维护企业利益，维护地方税收，往往不支持环境部门的请求。由于环保部门缺乏权威性，缺少强制力，导致其对污染企业所执行的处理行为常常很难得到污染企业的认同，很多污染企业不配合行政处罚，不采取防污措施，甚至还会出现拒交排污费的现象。环保部门在此种状况下，只能通过法院申请来处置，而法院具有严格的流程，再加上此类案件执行过程成本高，导致很多环境违法案件最终不了了之，环保部门的执法威信被严重削弱，暴力抗法、拒绝检查事件时有发生。
中央和地方政府没有实现协同治理的另一个原因在于地方政府的自律性较差。地方政府为了追求自身利益最大化，逐渐形成了各种官僚部门，在执行中央政策过程中，存在以下现象：第一，为了实现自己特定的利益和目的，下级政府部门采取拖延、欺骗和联合抵制等方法，抵抗或者不执行上级部门所颁布的方针政策。第二，下级政府逐渐增加自身的自由裁量权。第三，随着财政体制的变化、分税制的实施，中央和地方政府的利益变得相对独立，预算外资金规模越来越大，这部分资金上级政府不参与分成、使用过程不干预，完全由下级政府部门自行分配，其目的是保障地方政府利益的相对独立性。而地方政府虽然拥有这部分资金的自由使用权，但是地方政府会把资金投入那些见效快、收益高的项目，而生态文明建设项目见效慢、收益低，往往被地方政府所忽视。
（二）市场主体障碍
1.市场主体产权界定不明晰
长江经济带城市群的生态协同治理涉及多个环节、多方面，比如使用权让渡、收益权分配、补偿和赔偿认定、权责认定等。只有产权明晰，才能顺利地实施生态协同治理。目前，长江经济带城市群的生态协同治理中的各主体很难平等地参与到区域生态环境协同治理利益分配中来，导致各方利益分配不平衡，无法使治理的成果在利益相关者之间共享。
市场主体产权界定不明晰的表现之一是现有产权未被明确界定。从产权性质上看，长江经济带城市群的自然资源资产一部分属于全民所有，另一部分属于集体所有，但是，针对各类自然资源的所有者，现有的法律法规并没有明确规定。同时，针对国家、地方和集体所有权、个人承包权等产权边界也没有明确划分。因此，在对长江经济带城市群生态资源产权认证的实践过程中，存在所有权主体不明、权益不落实等现象，从而制约了生态资源的充分利用，同时也削弱了各方参与生态治理的积极性。只有明确地界定市场主体产权，明晰权利和义务，才能明确生态资源的各方主体，增强生态保护意识，构建完善的市场补偿机制，调动各方在生态保护、生态资源有效利用方面的积极性。
长江经济带城市群的生态协同治理过程中，市场主体产权界定不明晰的表现之二是主体功能区划分与生态协同治理之间的矛盾。依据2010年12月底国务院发布的《关于印发全国主体功能区规划的通知》[2]，长江经济带城市群范围内的湖北、湖南等省市分别制定了本省市的主体功能区规划[3]，并详细划分了主体功能区，两湖平原承担了重要的生态功能。其中湖南省东北部的君山区、平江县、湘阴县、岳阳县等区域被划分为国家级重点生态功能区或省级重点生态功能区，这些地区具有良好的生态质量和丰富的自然资源。湖北省东南部与湖南省东北部同属两湖平原，该地区内也存在多个生态保护区，需要加强生态保护。但是，湖北省东南部的部分区域又被列为国家重点开发区。与生态功能区的任务不同，重点开发区的发展任务主要体现为两点：一是促进产业经济的发展，二是促进资源人口的聚集，重点在于“开发”而不是生态治理。由此可以看出，长江流域不同功能区的生态建设和环境保护的任务不同，这会对生态协同治理所要求的多地政府的联合协调机制造成不利影响。
2.交易成本超出市场主体承受范围
对于生态文明建设型企业而言，只有把交易成本降低到可承受范围之内，实现稳定盈利，企业才能够积极主动地承担生态文明建设责任。
在市场主体参与生态治理的责任方面，由于生态治理成本较高，市场主体盈利空间有限，受到边际收益小于边际成本等因素的影响，市场主体参与生态产品和环境治理的积极性和主动性大大降低。对于市场主体来说，作为理性经济人，基于自身利益，在生产经营过程中会过度消费自然资源，对环境造成污染。基于“搭便车”的心态，此类主体在污染防治投入方面主动性不强，在设备改造方面缺乏积极性。所以，针对生态环境保护问题，大多市场主体往往会采取最底线策略。
3.市场化治污机制有待完善
市场主体的“经济人”属性决定其往往基于成本—收益考虑，即便是参与到生态治理中，也想方设法实现成本最小化和自身利益最大化。市场化治污机制不完善具体表现为以下几个方面：
一是以罚代管、以罚养污的粗暴管理现象突出。针对环境污染处罚，我国法规规定了六种处罚方式，包括罚款、警告、吊销营业执照、限期治理、停产歇业、行政处分。在具体实践中，很多地区只采用罚款这一处罚方式。长江经济带城市群的部分环保部门甚至用罚款这种手段，作为单位创收的渠道，以权谋私，社会上甚至出现了污染越严重、环保部门越富有的现象，充分体现了在环境治理过程中乱治乱罚的不良风气。
二是涉及排污和补偿的两大机制建设不到位。上述两大机制尚处于发展的初级阶段，缺乏有效的经验可以借鉴，导致长江经济带城市群的排污收费标准变低，缺乏有效的补偿标准。政府部门对水污染治理重视程度不足，在此方面的资金投入更加有限，甚至没有明确长江流域各行政部门治理污染的权利和义务，因此就出现了上游地区向下游地区转移污染物，下游地区污染严重，追究上游责任的现象，上下游地区因为利益出现各种冲突，跨区域水污染治理难度日益增加，很难形成协同效应。
（三）非营利组织参与障碍
1.相关法律体系不健全
非营利性组织不仅在长江经济带城市群的生态协同治理中扮演着重要的角色，还在全国范围内起到了重要作用。但是，非营利组织相关法律法规不完善是全国存在的共性问题，导致了此类组织参与生态协同治理缺少法律依据，合法地位受到质疑。综观当前生态协同治理的法律法规，并没有详细规定非营利性组织如何参与、如何和政府合作、具体的权利义务等方面的问题，导致实际操作中缺乏制度性保障和法律性指导。虽然在生态协同治理的法律框架中，政府部门已经把非营利性组织纳入生态协同治理，确定了共同治理的理念，但是该理念目前还只停留在制度框架层面，缺乏具体的实施细则，可操作性不强。此外，此类组织在我国起步比较晚，相关的法律法规相对零散，很多方面存在法律空白。一直以来我国对此类组织的管理都带有浓厚的政府管制色彩，并且已经滞后于当前社会发展的需求。针对非营利组织的相关条例，大多数属于行政性条例，法律效力低下。这些条例主要集中在对此类组织的管理方面，针对此类组织如何发展、如何成长并没有进行详细的规定，阻碍了其在生态协同治理中作用的发挥。
2.部分管理体制不合理
长江经济带城市群的非营利组织的管理体制有两种：一是由登记管理机关进行管理，二是由业务主管单位进行管理，不同的机关分别行使不同管理职权。我国非营利性组织面临的是双重管理，此种管理模式沿袭的是计划经济时代的户籍管理思路，管理的目的就是通过两个单位的双重管理，对非营利性组织严格把关，其初衷就是防止和分散有可能出现的政治风险。但是在当前时代背景下，这种双重管理体制已经严重地限制了非营利性组织的独立自主性。非营利组织面临着高登记门槛、多重监管、轻日常管理等问题，日常运作中受到各方限制，甚至无法开展正常的活动，更无法和其他部门实现深度合作，导致部分非营利组织宁愿不去登记，开展地下活动，成为非法组织。另外，两个监管部门受到利益和权责等因素的影响，各自为政，缺乏整体协调，进一步制约了此类组织的发展。虽然法律法规明确指出，要加强政府部门和非营利组织之间的合作，但是合作的程度非常低，可操作性不强。
3.参与能力不足
非营利性组织是自发形成的、不以营利为目标，大多数规模有限、能力不足，因此很难有效参与生态协同治理；即使参与其中，依然很难提升整体实力，甚至会影响到协同治理效果，其不足主要体现在以下几个方面：
第一，组织的资金和物质储备有限。非营利性组织在协同治理方面虽然具有高度热情，但是巧妇难为无米之炊，缺乏资金和物质储备就无法实现有效参与。实践中，非营利性组织资金来源于三个渠道：一是政府资助，二是会费收入，三是基金会资助。其中政府资助所占比重比较高。政府资助属于有限性资助，存在各种不确定风险，很难保证资金的有效供给。此类组织自筹资金的能力有限，很多都不具备自筹资金的资格，因此此类组织时常面临着资金匮乏问题。缺乏充足的资金和物质储备，即使自身非常积极地参与生态协同治理，也会心有余而力不足。
第二，非营利组织专业性人才匮乏。在长江经济带城市群的生态协同治理的过程中，资金和人才是影响治理效果的重要因素。非营利性组织除了资金匮乏之外，人才资源也同样匮乏。我国非营利组织在人才方面的问题主要有三点：一是专业性人才匮乏，二是人才知识结构不合理，三是人才老龄化严重。提倡志愿精神、不以营利为目的是非营利性组织存在的根本，但也导致了无法为专业人才提供物质方面的保障，很难留住高素质的专业型人才。大多数志愿者为兼职，参与非营利性活动时间有限，人员流动性非常大，加之优秀的专职人员数量非常有限，导致非营利组织的专业能力、专业实力不强。
三 生态协同治理的目标协同障碍
（一）地方政府间目标不统一
长江经济带城市群各省市发展阶段不同，参与生态治理的动机也不同。如果没有合理的补偿机制，就易导致经济欠发达地区参与生态治理热情不高，缺乏生态治理的动力。从性质上看，生态环境是典型的公共产品，所以在协同治理过程中，很容易出现“搭便车”行为，影响了治理效果的提升。
对于地方政府来说，多年来一直参与到地方经济建设中，和地方经济管理体制实现了深度结合，形成了一种成熟的政府管理模式。随着信息化、现代化、全球化程度不断加深，各种公共性的问题逐渐呈现在地方政府面前，原有的政府管理模式作为封闭性的管理模式，针对公共问题的治理，很容易出现治理失灵现象。地方政府基于自身利益，会采取各种手段来保护地方利益，实现地方经济利益的最大化。生态协同治理问题涉及诸多方面，具有公共性、长期性和艰巨性的特点，地方政府作为理性经济人，在此方面显然不愿意投入，甚至不积极主动参与到协同治理之中，出现集体非理性行为，所以在环境协同治理中，很容易陷入“集体行动的困境”。例如，苏州市、无锡市和扬州市均为长江沿线城市，其2016年的人均GDP分别为14.56万元、14.13万元和9.92万元[4]，扬州市经济发展水平明显低于其他两个城市，但是从经济发展动机来看，扬州市要远远高于其他两个城市。从产业结构来看，苏州市第二产业和第三产业分别占比47.00%和51.50%，无锡市第二产业和第三产业分别占比47.20%和51.30%，扬州市的第二产业所占比重为49.40%[5]，正处于工业化发展阶段，工业化发展不可避免地会出现大量的污染排放，会严重影响到生态环境，所以扬州市的工业受到生态治理政策等因素的影响更大。
假如在同一区域内，某一生态资源属于两个地方政府共同拥有，两个政府对于生态资源会采取两种形式：一是选择适度开发使用，二是选择过度使用，此时就会出现不同利益博弈，具体的博弈模型如表3.20所示：
表3.20 地方政府间的博弈
根据表3.20可以看出，如果两个地方政府共同选择了适度开发使用生态资源，那么就会出现6 + 6 = 12的结果，双方利益总和为最大值，达到最优的博弈效果。但是如果双方均选择了过度使用，或者一方选择过度使用，另一方选择保护，就很难达到理想的效果，这一地区的生态环境只会持续恶化，而两个地方政府将会为治理环境污染付出巨大的代价，甚至产业结构也会因此而调整，影响了两个地方政府地方经济的可持续发展。所以对于两个地方政府来说，最佳的选择就是共同参与治理，实现自身利益的最大化，实现博弈效果的最优化。
（二）多元主体间目标不一致
多元主体间目标不一致主要体现在政府、企业、公众等多元主体间利益的冲突。地方政府作为理性经济人，在生态资源开发方面，会加大投入力度；在生态环境治理成本承担方面，各主体往往不会主动承担，甚至千方百计进行转嫁。政府和企业之间存在利益分化，企业的首要目标是获取经济利润，容易忽视生态治理的重要性，导致在生态环境建设方面易出现违规违纪现象，政府必须对此进行处理。站在企业的角度，企业如果不违规违纪，就必须为生态治理付出更多的成本。这可能会导致两种结果：第一，企业无视政府监管，暗地里仍然违规生产，以求获得自身利益最大化；第二，企业会想方设法获得政府支持，甚至通过钱权交易等不正当手段来达到目的。在生态治理方面，政府与公众之间也存在利益分化，具体体现在两个方面：第一，政府与公众发生直接冲突。比如某一区域被划为生态保护区，区域内的群众被强行搬迁，这会严重干扰到群众的正常生活，从而引发双方的矛盾。第二，政府与公众发生间接冲突。比如受到生态保护等政策的影响，区域内的产业转型、升级改造会影响到区域里成员的就业、收入，群众对地方政府的不满情绪会进一步激化，从而造成社会矛盾日益突出。
（三）生态治理成本与收益不对等
遵循成本和效益原则是地方生态治理的基本原则，只有实现效益大于成本，才能调动各省市参与生态治理的积极性和主动性。生态治理作为一种公共产品，具有明显的正外溢性特征。如果某一地区地方政府积极主动地参与到生态治理中，并为此付出了大量成本，而其他地区在没有投入、没有参与的情况下却能获得这一地区的正效益，就会导致地方参与环境保护的积极性被削弱。环保投入和环保收益如果无法实现平衡，就需要生态补偿机制进行补偿。比如针对长江生态环境保护区域，国家制定了很多政策要求上游省市要承担起更多的环保责任，并要求下游省市通过多种途径对上游省市进行补偿和援助，保证环保者不吃亏，从而推动生态协同治理的深入开展。
成本和收益对等是进行生态治理的关键，也是各参与主体积极参与的动力源泉。长江经济带城市群生态协同治理由于缺乏合理的补偿机制，普遍存在成本与收益不对等的现象。例如，长江上游大面积的水源保护区属于贫困地区，基础设施、经济发展都相对落后。为了保护水源与当地环境，当地政府部门放弃了开发矿产、关停了有污染的企业，禁止了所有影响水土保持的产业。因此，该地区的经济发展蒙受了巨大损失。国家和地方对此进行了一定的补偿，但是补偿的力度非常有限，导致这一地区经济发展远远落后于其他地区，经济差距越来越大。长江上游地区是生态环境保护的主力军，对生态环境的贡献巨大，但是获得的补偿非常有限，很多补偿属于临时性补偿。成本和收益的不对等会严重挫伤这一区域参与生态治理的积极性，进而影响到整个区域生态治理的强度，必须引起高度重视。
四 生态协同治理的过程协同障碍
本部分从理念、流程、互动三个角度入手，对长江经济带城市群生态协同治理的过程协同障碍进行了分析。生态协同治理的过程协同障碍主要表现为治理理念陈旧、治理过程非系统化、多元主体互动不足（如图3.10所示）。
图3.10 生态协同治理的过程协同障碍
（一）治理理念陈旧
治理理念陈旧不仅存在于长江经济带城市群，还存在于全国各地，这是我国的一个共性问题。在经济发展初期，“先污染，后治理”的观念在各地普遍存在。地方政府片面追求经济效益，忽视了生态环境保护问题，导致经济和生态发展之间的矛盾日益突出，出现严重失衡。这种陈旧的治理理念在现实中的主要表现为：第一，企业为了自身的利益，在生产经营过程中疏于对污染物进行处理，导致生态环境遭受严重污染，只有在受到政府警告处罚或社会各界的指责后，才不得不对生态问题进行补救；第二，企业通过内部处理，化解生产过程中的污染物，不排放到外部。此种方式在本质上仍然属于“先污染，后治理”，只是此种方式产生的污染相对隐蔽，公众对其进行监督的难度较大，难以进行监管。很多地方政府为了追求市场经济效益，也奉行上述理念，具体表现在：第一，在现任官员主政期间，忽略生态环境，片面发展经济，而由环境污染所带来的生态问题则抛给下一任；第二，先不对环境问题进行处理，等到环境问题已经引起社会或上级政府的广泛关注，造成不可挽回的后果之后，才出面治理。
在生态治理过程中，治理理念陈旧是由多方面原因造成的。从企业来看，企业生产是为了盈利，治污成本过高会压缩企业的利润空间，所以企业会对污染采取放任不顾的态度，只有等到社会和政府对企业施压，才会被迫进行污染治理。从政府来看，地方官员较多关注的是政绩需求、任期压力和地方自主权等问题，多数官员在任职期间，对生态环境污染的重视程度不足，未对企业的污染治理问题给予足够重视，仅将注意力集中于地方经济增长的短期目标，因而导致了“先污染，后治理”现象的出现。
（二）治理过程非系统化
长江经济带城市群的生态协同治理过程非系统化主要体现在两个方面：一是规划过程和结果不科学，二是行动沟通不畅。前者主要体现在资料收集、问题明确、目标确定、后期规划四个部分没有实现协同。也就是说，治理主体在没有充分调查研究、收集资料的基础上，就去确定生态协同治理问题；没有对问题进行深刻认识，就确定相关的建设目标；没有明确目标的最终要求，就开展规划。比如在长江源头三江源保护区的治理中，就存在上述现象，相关领导人罔顾事实、不进行调查、没有深入认识，只叫停了保护区内所有的矿点，相关部门没有进行基于现实的规划，规划的内容不是治理污染，而是“头痛治脚”，直接关闭矿点。开矿造成了大量采坑，山体沟谷大面积裸露，没有后续的修复措施，形成新的污染，继续威胁着长江源头的生态。此种规划严重和目标脱节，整个过程充满了主观臆断，缺乏科学性和合理性。
生态协同治理过程中行动沟通不畅表现为长江经济带城市群各地方政府“各自为政”。地方政府的管辖权有限，只对本区域内的事务进行管理，无心管理超过行政区域的其他事务。此种状况很难实现实际上的协同。不同的行政部门之间缺乏横向互动、横向联系，条块分割现状严重，阻碍了协同治理。在治理过程中，地方政府追求的是区域效益最大化、治理成本最小化。一旦环境污染事件涉及其他区域，地方政府往往会一步一步向上级部门申请，获得上级部门批示之后，才能够开展协同治理。这一过程需要耗费更长时间和更高的治理成本，往往会错失最佳的治理机会。
（三）多元主体互动不足
长江经济带城市群的生态协同治理涉及多地区、多方面，其实施需要多元主体的共同参与。在协同过程中，政府应自觉将集权、等级制、命令限定在必要的范围内，主动将公共权力分配给社会，注重各社会群体的互补性功能、协助性的作用以及他们之间的沟通与协调，加强政府、市场、非营利组织、公民等多元主体的互动，并且通过合作与相互竞争来实现多元主体的治理。例如非营利组织与政府之间，虽然它们在组织上具有互补性，但是很明显，二者的组织性质有极大的不同。非营利组织是一种以志愿性、公益性和社会性为特征的组织，代表的是一种民间的力量，它们更多是一种具有参与意识的群众集合组织，自发起来解决身边出现的社会问题。与此相区别，政府是国家行政机构，代表着国家意志的执行者，带有很强的国家意志的色彩。现阶段，无论是政府、市场、非营利组织还是公民，对作为生态协同治理主体的不可或缺性的认识有限，各个主体间尚未形成良好的协同、监督机制，还不能尽其所能地服务于生态协同治理。