第四节　生态文明基本制度和重大政策建设的问题与挑战

生态文明基本制度和重大政策的改革是对原有生态文明基本制度和重大政策的否定、替代和补充,否定、替代和补充必须具有针对性。生态文明基本制度和重大政策的建设要反省过去、立足现在、借鉴中外、放眼未来。只有这样,其发展才是系统的、开放的、发展的、结合实践的,体现针对性和时代性。在新时代,虽然已经建立与社会主义市场经济基本相适应的生态文明基本制度和重大政策框架体系,我国生态环境质量持续好转,出现了稳中向好的趋势。但由于环境保护全面发力时间较短、区域和行业发展不平衡不充分、环境保护基础能力建设差异较大等原因,取得的成效并不稳固,生态文明建设仍面临突出问题与严峻挑战。这需要针对新挑战和新问题继续改革创新。

一、现实的资源、生态和环境问题与挑战

在国土空间开发和保护方面,有的地方由于无序开发、过度开发、分散开发,导致优质耕地和生态空间占用过多,环境资源承载能力下降,不同程度地出现了环境污染和生态破坏问题。近年来,我国大江大河干流的水质稳步改善,但仍有少数流域的污染问题没有得到有效治理。有的地方在湿地自然保护区建设大型养殖场,造成生态环境破坏。

在资源总量管理和节约方面,有的地方产业结构和能源结构不合理、资源浪费严重、利用率不高,特别是自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报的问题依然存在。近年来,我国天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量占能源消费总量的比例不断攀升,但以煤炭为主的能源结构还没有彻底改变。

在资源有偿使用和生态补偿方面,一些地方落实资源有偿使用和生态补偿等制度不严格,不同程度地存在监管职能交叉、权责不一致、违法成本低的问题。例如,在危险固体废物的收集和处理上,有的单位或企业仍然存在非法填埋、非法转移的问题,对生态环境安全构成威胁。

在生态保护和生态修复方面,存在自然保护区在长期的开发利用过程中被侵占,湿地破碎化的问题。例如,中央环境保护督察组反馈,黑龙江省自然保护区违法违规开发建设问题严重;扎龙国家级自然保护区、挠力河国家级自然保护区、乌裕尔河国家级自然保护区等存在违法违规情况,导致部分湿地、草地等被破坏;自然保护区内违法违规开发问题仍然多见。内蒙古自治区89个国家和自治区级自然保护区中有41个存在违法违规情况,涉及企业663家,且矿山环境治理普遍尚未开展。一些地区传统的粗放式发展方式没有根本改变,如中央环境保护督察组反馈,宁夏自治区贺兰山国家级自然保护区81家为露天开采,破坏地表植被,矿坑没有回填,未对渣堆等实施生态恢复,2018年在中央环境保护督察组的督察下整改力度加大。在2018年的中央环境保护督察回头看时,发现江苏省镇江市对长江豚类省级自然保护区保护管理工作长期不重视,在2016年中央环保督察后,不但未按照整改要求清理保护区违法违规项目,反而继续加大开发力度,导致江滩湿地被严重破坏。

在环境污染治理方面,一些地方环境保护基础设施建设缓慢,环境问题依然突出甚至环境质量恶化。例如,中央环境保护督察组反馈,2016年,河北省部分河流水库水质恶化明显,滹沱河石家庄和衡水跨界枣营断面2015年化学需氧量、氨氮平均浓度分别比2013年上升63%和21%,水质恶化严重,群众意见较大。江苏省连云港市灌云县临港产业区、灌南县化工产业园区企业违法排污问题突出,周边地表水污染严重,七圩闸和大咀大沟化学需氧量分别超过地表水Ⅳ类标准约50倍和8倍等,导致2018年环境保护局长出现变更。广西自治区环保基础设施建设滞后,2016年,36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。云南省的一些地方和部门没有严格落实大气和水环境治理任务。在2018年的中央环境保护督察回头看时,发现不少地方存在敷衍整改、表面整改、假装整改的现象,如河北省沧州市通过在监测断面上游数百米范围内临时投加药剂,快速降低断面水质监测数据,掩盖河道污染问题,甚至在“回头看”期间仍采取这种措施;江西省萍乡市近年来水环境质量持续下降,为了在不采取污染治理措施的情况下实现考核断面达标,治污“另辟蹊径”,将污水直排管绕过国考断面。[10]

二、现实的生态文明基本制度和重大政策问题与挑战

上述问题和挑战的存在,既有自然的原因,也有政策和制度体系不健全、不接地气等原因。

在生态文明基本制度和重大政策体系的目的方面,需要全面和深入体现生态文明的理念。生态文明进入了党的十八大报告和十九大报告,进入了党章,进入了最近几年的中央经济工作会议文件,进入了所有专门生态文明改革文件,进入了所有制定或者修改的法律的立法目的中。2018年7月,十三届全国人大常委会第四次会议还表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,但是总的来看,目前生态文明基本制度和重大政策对生态文明的体现有必要深化。例如, PPP机制、长江流域的生态环境执法体制改革、垃圾分类、农村污水处理、湿地的整体保护、国家公园的设立和保护等,急需开展立法;一些法律,如《环境噪声污染防治法》需要修改,在政策和制度之中体现生态文明的要求;急需制定《长江保护法》《黄河保护法》等专门的法律,使现有政策和制度的区域和流域化整合符合生态文明的要求。通过法制建设,才能使生态文明的理念得到法律的规范和支持,生态文明体制改革才能走得远。也只有这样,生态文明的理念才可能深入所有的领域,才能推进五大发展理念的统一,推动“五位一体”发展格局的形成。

在生态文明基本制度和重大政策体系的内容方面存在一些欠缺。目前,虽然《生态文明体制改革总体方案》规定了八大制度体系,但是在具体构建这些政策和制度体系时,发现一些政策和制度欠缺。一是具有更高法律效力的《排污许可条例》并未出台,排污许可统筹各部门环境监管的效果还不充分;排污权有偿使用、排污权交易制度还没有全面推广。二是《规划环境影响评价条例》没有修改,针对工业园区、开发区的环境影响评价仍然缺乏法律依据;建设项目的简政放权和区域开发的环境风险控制仍然没有得到有效衔接,一些地方的规划环境影响评价仍然虚化。三是生态环境损害赔偿、生态补偿方面的改革措施目前没有通过专门立法体现在行政法规层面,对于环境保护所发挥的作用有限。四是生态保护的综合性立法欠缺,国家公园管理改革措施没有巩固为法律或者行政法规,《自然保护区条例》没有被修改,不适合新形势的需要。五是按照流域进行资源、环境统筹的流域立法目前没有出台。六是湿地保护立法、国家公园保护立法、化学品环境安全立法目前欠缺。七是环境执法和司法的政策和法律不完善,如环境公益诉讼,特别是跨区域的环境公益诉讼在诉讼受理、损害赔偿资金管理方面,仍然缺乏法律上的明确规定;在环境执法和司法实践中,因环境污染行为具有瞬时性,而后果具有复杂性和长期性,对证据的取得、后果的认定、损失的鉴定、因果关系的认定或推定等事项,存在很大的难度,是实践中急需解决的问题。而目前的国家立法和司法解释,缺乏系统的具有可操作性的规定,各地做法不统一,应继续出台指导性的法律规定或者司法解释。八是环境保护措施的出台和标准、计划的趋严,缺乏一个整体的规划,企业履行主体责任时,心里没底,大投入之后担心马上又变要求,不知投入是不是打了水漂。在这点上,企业对生态环境部门的批评声音较大。这可能与中国正处于转型期,未来发展具有不确定性,生态环境部门对环境问题的阶段定位难以清晰有关。九是在新时代,环境保护工作也具有新的特点,对于环境污染强制保险、环境信用管理、环境管家服务、环境保护产业化等新型工作,缺乏专门的制度和重大政策。下一步,需要以生态文明为指导,对生态文明政策体系和制度体系进行整体的规划,查漏补缺。

在生态文明基本制度和重大政策体系的结构方面,一些政策和制度发展不均衡。主要的表现是信息公开、公众参与、环境经济激励、环境公益诉讼的政策和制度的比重有必要加强。在公众参与方面,一是公众参与程度仍然较低,参与模式单一。目前,公众参与的程度大多局限于通过政府部门公布环境信息的被动接受,采取的方式也主要是对违法行为的举报或是对环评、法规等提出相应的建议,距离真正参与到环境治理中尚存不足。二是环境保护社会组织出现两极分化的现象,一些组织在环境保护事业中发展壮大,一些组织的社会影响越来越弱,环境保护社会组织的数量仍然偏少,影响力总体仍然偏弱,建设性总体不足,作为全社会环境保护的参与和协调组织,难以填补政府、公民、中介技术服务组织和企业之间的角色空白,亟须立法予以经济、技术等方面的支持。在生态环境监管方面,一些地方经济社会发展绩效评价不够全面、责任落实不到位,不同程度地存在环境保护的形式主义、官僚主义等问题。例如,中央环境保护督察“回头看”发现,一些地方生态环境治理进展滞后,存在“虚假整改”“表面整改”“敷衍整改”等问题。对于这些问题的解决,有必要发挥社会的监督作用,以弥补体制内监督的不足。

在生态文明基本制度和重大政策体系的关系方面,需要优化目前的政策和制度矩阵体系。一是即使2018年采取了大部制改革,部门分割的现象仍然存在,需要协调不同部门的政策和制度体系。例如,按照部门的名称,生态环境部有生态监管的职责,但是生态环境保护和生态环境修复的工作抓手,如森林、草原、湿地、海洋等领域的生态保护,在自然资源部。因此,必须优化自然资源、生态保护和环境保护方面的政策和制度矩阵体系,衔接相互之间的关系,发挥各自的积极性,整体提升生态文明的综合绩效。二是生态文明基本制度和重大政策体系需要与政治、经济、社会和文化领域的基本制度和重大政策体系在不同层面上开展衔接和协调工作,使生态环境保护得到各方面的支持,使生态环境保护也成为各方面工作的合理约束。在调研中发现,地方各部门虽然口头上都很重视生态环境保护,但是在具体的工作推进中,不难发现,主要还是生态环境保护部门在单打独斗。所以,在未来,必须强化政治、经济、社会、文化与生态文明建设政策和制度的整合及相互渗透,使一岗双责真正落实到位。三是把生态文明基本制度和重大政策体系运用到长江经济带、京津冀地区等具体的流域、区域时,需要面对特殊的问题,开展政策和制度的整合式创新,形成特殊的制度和机制。但是目前京津冀一体化发展在产业结构调整、产业结构协调、生态环境的协同保护方面,效果有待提升。从中央生态环境保护督察组的反馈就可以发现这一点。

在生态文明基本制度和重大政策体系的功能方面,引导功能存在一些欠缺。最近几年,生态文明基本制度和重大政策体系的构建,在环境监测、环境应急、环境追责等方面做了很多工作,体现了政策和制度的预防功能和制裁功能,但是在政策和制度的引导性功能方面,存在一些欠缺,如最近几年,有关部门和有关地方出台的环境保护标准、环境保护行动方案等,采取的措施比较急,提高的标准也有些急,企业上马设备需要资金、土地,而且不同部门的措施要求可能相互冲突,导致一些企业适应不了,意见比较大。这需要进一步强化政策和制度体系的统一协调和规划预期功能,让企业吃下定心丸,促进经济和生态环境保护的协调。

在生态文明基本制度和重大政策的能力建设方面,由于经济和技术基础不足,导致一些生态文明基本制度和重大政策的要求难以全面实施。根据2017年中央环境保护督察组的反馈,一些地区传统的粗放式发展方式没有根本改变,绿色发展的能力差,如宁夏自治区贺兰山国家级自然保护区81家为露天开采,破坏地表植被,矿坑没有回填,未对渣堆等实施生态恢复;内蒙古矿山环境治理普遍尚未开展。广西自治区全区环保基础设施建设滞后,36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。河北省环境保护基础设施建设缓慢,部分河流水库水质恶化明显,滹沱河石家庄和衡水跨界枣营断面2015年化学需氧量、氨氮平均浓度分别比2013年上升63%和21%,群众意见较大。大气污染防治虽然取得了举世瞩目的成绩,但是从总体上来讲,大气污染防治还处在“靠天吃饭”的状态,天帮忙,空气质量就好一点,天不帮忙,雾霾就比较重。[11]这说明无论是环境督察,还是环境保护专项督查,治标的成分多一些。治本还得依靠经济和经济能力的增强,而这是难以一下子实现的,因此,治本的能力需要继续加强。雾霾经常来临,说明环境法治的空间还很大,未来要做的事还很多,2018年及以后需要继续严格执法、规范执法、精准执法,辅之以党政同责机制的进一步创新,用新环境保护法律法规的要求,倒逼地方企业通过技术提升、改造,提高环境保护的资本能力。

在生态文明基本制度和重大政策的实施方面,存在以下问题:一是“一刀切”式执法、形式主义、事前监管弱化。在中央环境保护督察中,地方政府为了应付督察,采取“一刀切”的形式执法,直接关停排污企业,甚至关停一些民生服务项目,对人民的生活造成极大的影响。二是在实际的执法中形式主义盛行,地方部门“遇上困难绕着走,不敢于作为,不敢于担当”。[12]上级监管部门将难以执行的职权下放至下级监管部门,而下级监管部门并不具备相应的人力、物力水平,这就使得环境法律法规的贯彻落实大打折扣。三是事前监管弱化。尽管有了“三线一清单”和地区的产业准入负面清单制度的初步把关,一些落后的产业被卡在门外,但是一些地方环境影响评价制度的实施,被政府以简政放权的名义,在时间上和程序上放水,审批质量堪忧。有的要求环境影响评价表一天内审批,而在一些地方,科技支撑明显不足。经过调研发现,全国市县两级环境影响评价审批的技术支撑力量严重不足,难以保证其效果。为此,原环境保护部在2017年下半年开展对地方环境影响评价的督导,取得了一些成绩。但是要想彻底扭转轻视环评的现象,还得继续努力。

三、结语

在新时代,中国特色的生态文明建设道路会越来越清晰,生态文明基本制度和重大政策体系会越来越健全。与之相适应,中国的环境保护标准要逐步提升,环境执法要越来越严格,环境司法监督要越来越深入,环境监督要越来越有力,环境信息公开要越来越全面,公众参与要越来越有序和有效,环境守法会成为常态。在此进程中,一些生态文明基本制度和重大政策的改革措施将被巩固夯实,一些改革措施将被不断创新,一些改革措施将以点带面推广,一些制度和重大政策的实施将获得新的成效。