第三节法治技术在行政诉讼实践中的体现_法治的技术：行政诉讼镜鉴-QQ阅读男生中文科幻网

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第三节法治技术在行政诉讼实践中的体现

“根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。这一规定明确了可诉行政行为的标准，表明我国行政诉讼制度中对于可诉行政行为的宽松态度。但是该规定比较原则，在司法实践中难以准确把握。特别是，有的地方出现了错误理解立案登记和诉权滥用的现象。一般而言，可诉的行政行为具有对外性、处分性、行政性等法律特征。为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践，《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为：一是内部行为不可诉。即，行政机关作出的不对外发生法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二是过程行为不可诉。即，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为以及行政机关作出的可行性研究报告和相关批复也不可诉。三是准司法行为不可诉。即行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，该行为具有司法性的特征，不具有可诉性，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。四是内部层级监督行为不可诉。即，行政机关基于内部层级监督职责作出的行为，因缺乏对外发生法律效果的要件，不属于人民法院行政诉讼受案范围。五是信访答复行为不可诉。即行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此也不具有可诉性。”[8]党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。实践证明，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的十八届四中全会决定强调，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。在我们国家，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的集中体现，党领导人民制定了宪法和法律，党也领导人民执行宪法和法律，党自身也必须在宪法和法律范围内活动。坚持党的领导，是社会主义法治的根本保证，党的领导必须依靠社会主义法治。党的十八届四中全会决定，对在党的领导下推进全面依法治国作了系统阐述。那就是，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。人民是我们社会主义国家的主人，是依法治国的主体和力量源泉。坚持人民主体地位，是中国特色社会主义法治的内在要求。

从实施修改后的行政诉讼法破解“民告官”难题，到把信访纳入法治化轨道，努力化解信访积案；从实施立案登记制改革保障人民群众依法表达诉求，到建立居民身份证异地受理制度方便群众；从稳步推进人民陪审员、人民监督员制度改革，到广泛动员组织人民依法有序参与国家和社会事务管理……党的十八大以来，人民权益靠法律保障、法律权威靠人民维护的良好局面正在迅速形成。“行政诉讼法规定了行政机关负责人出庭应诉制度，即被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《行诉解释》作了进一步规定，主要是：一是适度扩大负责人范围。即，行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。对于地方人民政府作为被告的，地方人民政府的秘书长、副秘书长和政府法制部门负责人，可以作为负责人出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉有顺序意义。也就是说，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，首先是指行政机关正职负责人，如果正职负责人能够出庭的，应当亲自出庭应诉；如果正职负责人不能出庭的，应当由副职负责人出庭应诉。法律规定行政机关负责人出庭应诉，鼓励正职负责人出庭应诉，但是正职负责人由于工作等原因确实无法出庭而指派副职领导人出庭应诉的，也符合《行政诉讼法》第3条第3款‘被诉行政机关负责人应当出庭应诉’的要求。行政机关负责人出庭应诉的，应当在裁判文书首部予以列明。名称为‘参加诉讼行政机关负责人’行政机关负责人出庭应诉的，应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务证明的材料。二是明确‘应当出庭’情形。为了保证负责人出庭应诉制度落地生根，《行诉解释》明确了行政机关负责人应当出庭应诉的情形，主要包括：涉及重大公共利益；社会高度关注；可能引发群体性事件等案件；人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。三是明确‘不能出庭’的具体情形。包括不可抗力或者其他不能控制的正当事由。不可抗力，即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。例如自然灾害、战争等。客观上不能控制的其他正当事由。例如，遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当事由。是否属于正当事由，属于人民法院的裁量范围。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。情况说明由法院依职权进行审查并作出结论，但不作为证据交由当事人进行质证。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。四是工作人员出庭最低要求。《行政诉讼法》规定，行政机关负责人不能出庭的，‘应当委托行政机关相应的工作人员’。这里的‘应当委托’，是指行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。这里的‘相应的工作人员’是指该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书，并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。五是明确不出庭应诉的法律后果和惩戒条款。行政机关负责人或者其委托的工作人员不出庭应诉的法律后果。行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照《行政诉讼法》第66条第2款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。”[9]平等是社会主义法律的基本属性。坚持法律面前人人平等，鲜明地体现了中国特色社会主义法治公平正义的本质特征。走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。中国革命、建设和改革开放的实践反复说明，从实际出发，从中国国情出发，是我们各项事业取得成功的一条基本经验。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，同样必须坚持从中国实际出发。法治建设从实际出发，首先要特别注重总结我们党领导人民建设社会主义法治的新鲜经验，使我们的法治具有鲜明的中国特色、实践特色、时代特色；同时要处理好古与今、中与外的关系，传承中华优秀传统文化，借鉴吸收人类法治文明的优秀成果。古往今来，东方和西方，人们都在对社会治理之道进行不懈探索，都不约而同地运用了法律这种手段。从“天下之事，一断于法”的法律思想，到“王子犯法与庶民同罪”的司法理念；从春秋时子产铸刑鼎首次公布法律，到汉唐以降历代相沿的成文法典……古老中国漫长的法制演进，蕴含着丰富的法律智慧。“《行诉解释》对于行政诉讼原告、被告和第三人的具体标准和情形作了细化规定。主要是：一是明确投诉举报者的原告资格。即为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于《行政诉讼法》第25条第1款规定的‘与行政行为有利害关系’，防止缺乏诉讼利益的主体进入行政诉讼。二是明确债权人原则上没有原告资格。债权人的民事权益应当通过民事诉讼途径予以实现，但是，行政机关在作出行政行为时应当考虑债权人利益的，构成行政裁量因素，应当赋予其原告资格。因此，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。三是明确出资人和设立人的原告资格。根据《民法总则》的规定，《行诉解释》规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。四是明确业委会和业主的原告资格。司法实践中，对于共有权益的保障，存在不一致的做法。《行诉解释》规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，为了维护业主共有利益，采取‘单过半’方式，即专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。五是明确开发区管委会等被告资格。《行政诉讼法》对于被告资格采取了行政机关和法律法规规章授权组织两种方式，对于开发区管理委员会这种经批准成立的行政主体，没有明确其被告资格。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。六是明确公务组织的被告资格。《行诉解释》对法律法规规章授权组织的具体情形作了列举式规定。在司法实践中，比较常见的是村委会、居委会、事业单位、行业协会等的被告资格。《行诉解释》规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。”[10]

坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发，这五大原则构成一个有机整体，规定着中国特色社会主义法治道路的前进方向。法治中国建设取得了令人瞩目的成就，中国人民在正确的法治道路上大步迈进。依宪治国，推进宪法全面有效实施：完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，健全宪法实施和监督制度，设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，弘扬宪法精神，维护宪法权威，为中国特色社会主义提供根本法律和制度保证。修改人口与计划生育法，正式实施全面两孩政策；依法解决无户口人员户口登记问题，切实保障公民权利；按照法定程序对土地制度改革、司法责任制改革试点等作出授权决定……改革在法治下破题、在法治下推进，夯基垒台、积厚成势，生发出源源动力。坚持运用法治思维和法治方式破解发展难题：编纂民法典，制定电子商务法，修改促进科技成果转化法……不断建立健全符合发展规律要求的法律制度，为经济社会持续健康发展提供法治支撑和保障。制定国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法、国家情报法；依法惩治颠覆国家政权犯罪，用法律手段清朗网络空间……法治，成为维护国家安全、社会安全的强大屏障。党的十八大以来，党中央制定或修订一系列党内法规，同时更加注重运用法律手段惩治腐败，法治对全面从严治党的保障作用进一步凸显。党内法规体系日趋完善，约束“关键少数”标准更严，使广大党员、干部将法治内化于心、外践于行。各级政府厘清行政权力边界、规范行政权力运行、提升依法行政能力。

各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。宪法宣誓，是一种庄重的国家仪式，既表明了国家坚持依宪治国、维护宪法权威的坚定决心，也是宣誓者本人表明坚定地遵守宪法、维护宪法权威的庄重承诺，同时，也能营造一个良好的遵守宪法、维护宪法、弘扬宪法精神的良好社会氛围。全面依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦的努力，也需要一代代人的接续奋斗。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。加快建设法治政府，是全面深化改革的迫切需要，更是全面依法治国的重大任务。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，规划了建设法治政府的总体方向。正如姚建宗教授所言，“我们信奉并践行法治，是因为法治乃是迄今为止相对说来更加符合人的本性和需求的较好的规范性制度安排，法治之下的生活是相对比较合理、比较有意义的生活，在这样的制度之下的生活很可能不是最好的生活形式，但绝对不是最坏的生活形式”。[11]行政法治作为全面推进依法治国的重要组成部分，行政法治是行政组织结构法治、行政职权法治和行政行为法治的总称。十八届三中全会提出建设法治中国的奋斗目标，明确了法治建设整体推进、共同发展的努力方向，对进一步推进行政执法体制改革和司法体制改革作出工作部署，强调要加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，健全司法权力运行机制，确保依法、独立、公正行使审判权、检察权，加强人权司法保障。现实生活中，有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、司法不公的现象仍然存在，以权压法、以言代法、信访不信法的情况时常发生。依法治国是我们党治理国家的基本方略，依法执政是党在新的历史时期和时代条件之下治理国家的基本方式。依法行政是依法治国的必然要求和具体落实。

第一，行政行为必须具有法律依据。行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，这是行政法治原则的根本要求。行政机关的权限，主要规定在宪法、法律等成文法之中，行政机关不得超越法律规定的权限范围自由行动。行政法治要求行政行为的存在须有法律依据，行政行为的实施须符合法律规定的方式、程序和目的，行政决定的内容和法律根据合法。行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施。对行政法治原则的分析，不仅是一种理论上的阐释，更是关系到怎样正确理解依法行政、如何真正做到依法行政，对树立科学的法律意识、正确的指导法治实践都有重要的意义。

第二，行政权力的从属性。行政权力来源于法律的授予，并受到法律的制约。行政权力的从属性是对行政权力根本性质的描述，是对行政权力的基本定位。政府不是全能的政府，而是提供公共产品的服务者。在行政管理过程中，行政机关和公民的法律地位是平等的，公民对于行政过程有积极的参与权。现代政府是责任政府，即政府应该对其违法行政或不当行政的行政行为承担法律上的责任。

第三，行政权力的有限性。行政权力的有限性来源于其从属性，行政权力的范围局限于法律所赋予的范围，超越这个范围就是违法的。行政权力的有限性表现为行政权力可以涉及的领域的有限、行政权力内容的有限、行政机关可以采用的行政管理措施的有限。越权无效是各国行政法一个普遍原则，在英美法系国家，它成为司法审查的主要标准。行政行为的有限性划分了公益和私益的关系，公益不能成为任意剥夺私益的理由，公共利益机关归根结底是为广大个人服务的，这是现代法治的重要观点。

第四，行政法治原则的核心表现是行政行为必须接受司法审查。行政行为必须接受司法审查，是由行政权力的从属性、有限性和单方性、主动性的矛盾决定的。《行政诉讼法》界定了公民权利和行政权力在行政管理领域的界限。司法审查背后所蕴含的是一种国家权力对另一种国家权力的干预和制约，是通过司法权力划定行政权力的界限。司法审查的界限是有限的，审查的深度和广度都有法律规定，司法权力不能无限干预行政权力。行政权力来自法律的授予，授权本身就意味着一种限权，因为权力只能在授予的范围内行使，超过范围的权力是不存在的。重要的是，权力自身有扩张性，如果没有一个明确的界限，权力会扩张到法律所赋予的范围以外。所以，在授权的同时必须限权，即明确规定行政权力授予的目的、行政权力行使的原则、行政权力可以采取的具体措施等。依据法定权限，行政主体只能对法定的事项运用法律授予的权力，采取法律认可的措施，来实现管理的目的。超越法定权限的行为是违法的，必须撤消或者归于无效。任何行政权力、行政措施都必须接受审查，不能允许无审查的行政权力存在。审查的形式有多种，司法审查是其中最有效的一种形式，它具有当事人启动程序、在案件中结合具体公民权利进行审查以及独立性、公正性的特点。

第五，行政程序法治是指行政行为在实体上必须符合法律权限、目的，在其程序上必须具有正当性。不经过程序步骤的行为是违法的；每一个步骤都要和实体结论有必然的、实质的联系，不能抛开程序得出结论或者把程序当形式，实体的结论与程序相脱离。政府应依法行政，依法办事，要求行政活动要有合法性，行政活动具有正当性，令人信服、服从。不得违宪，是合法性的最高要求和核心，是现代民主社会的根本特点。依法的“法”，包括法律、法规、规章。法律的效力高于法规、规章；法规、规章的原则、内容不得与法律相抵触。法律、法规、规章发生冲突，应以法律为准。依法的内容包括依法定权限、法定实体规则和法定程序。依法行政首先是对政府执法行为的要求，同时也是对立法的要求。立法包括权力机关的立法和行政机关的立法。权力机关的立法主要是制定基准性规范。行政机关的立法主要是制定从属性、执行性规范。法治原则要求政府机关加强行政法规和规章的制定，使大量的政府行为有章可循，以最大限度地减少政府行为的任意性。依法制定和发布行政法规、规章，不仅是政府的一项权力，更是政府的职责。从内部而言，超越职权就是横向超越了另一个机关的职权；对外而言，超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，是法律保留的一个重要原则。相对于公民权利的法无禁止即自由来说，行政机关不仅在法律禁止的情形下不得为之，在一定的范围内，在法律没有授权的情形下也不得作为，否则，就是超越职权。职权法定是由我国人民主权的国家性质所决定的。对行政机关而言，行政行为不得违反法律，行政行为的权力来源要有法律的明文依据。因为行政机关是执行法律的机关，不能给自己授权，人民授权形式即是法律规定。行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政收费等行政行为，都不是行政机关的当然权限，都需要法定。即使是行政机关的职权范围内的事项，也并不意味着其有权采取任何手段达成自己行政管理的目的。行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力；行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权，必须依据法定的程序；法定职权之外的事务由私人通过自治方式解决。职权法定要求行政主体不得越权，如果越权则不具有法律效力。这是因为，法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。行政职权法定的法理意义在于，它明示了行政权是有限的、可数的，并为行政机关划定了行使行政权的外围边界。行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中依据立法目的和公正合理原则自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力。即依照法律所确定的原则、目的、精神、范围和幅度，在实施行政行为的过程中，行政执法主体基于客观实际情况，通过主观的合理判断做出灵活选择的权力。法律的稳定性、现实的复杂性、立法者的局限性以及法律条文表述的概括性决定了行政权力中自由裁量权存在的必然性。现代法治国家权力的授予与控制总是相伴而行的，控制行政自由裁量权是依法行政、依法治国和建设社会主义法治国家的必然要求。权力本质具有自我腐蚀和自我扩张的特性，因此对权力的规范和约束就成为权力健康运行的一条规律。行政自由裁量权作为行政权力的一种，同样必须加以控制。滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法治秩序，具有很大的危害性。

作为一个法治政府，应该带头守法，切实保障公民的合法权益不受侵犯。如果其行为违法越权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，则应依法承担法律责任；如其行为造成公民、法人或其他组织人身权、财产权的损害，则应依法赔偿受害者的损失。法治政府对人民负责，并自觉接受人民监督，权为民所用，利为民所谋。因此，作为人民的政府，必须有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿，切实负起责任。国家权力机关制定、发布行政法律规范的活动，其本质是代表国家行使立法权的行为；而行政立法行为则是国家行政机关代表国家行使行政权的行政行为。但并非所有行政机关都有权进行行政立法，只有享有行政立法权的行政机关才能进行行政立法。行政立法，是指有权行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。行政立法主要是指国务院制定行政法规，国务院各部委、省、直辖市、自治区人民政府、省会市人民政府和经国务院批准的较大市人民政府制定规章的活动。行政立法的主体是宪法和法律规定建立的国家行政机关。由于国家对经济和社会生活的干预增多和行政权力的相对扩大，单靠立法机关立法已无法适应社会发展的需要。立法机关以委托立法方式，赋予行政机关以立法权；同时，行政机关制定的各种规范性文件也是一种行政立法活动。行政立法的内容包括：行政机关和公务人员的法律规范；行政机关管理国家事务的法律规范；对行政机关的活动进行监督的法律规范。不同等级的国家行政机关的行政立法的效力等级不同。行政执法是具有行政执法权的国家行政机关依法对违反行政法律法规的行为所进行惩戒的统称。行政执法主要包括财产罚、行为罚、人身罚和申戒罚等。根据不同的标准，行政执法主要可以分为以下几类：抽象执法和具体执法、羁束性执法和自由裁量性执法、依职权的执法和依申请的执法、强制性执法和非强制性执法。从体系结构上看，行政执法主要分为：政府的执法、政府工作部门的执法、法律授权的社会组织的执法、行政委托的社会组织的执法。

行政法律规范要求国家行政机关及其公务人员在行政活动中履行和承担的义务。行政违法是行政责任的前提，如果行为主体的行为尚未构成行政违法，行政责任就没法产生。这就是说，并非行政法律关系主体的所有行为都产生行政责任，只有有行政违法存在时行政责任才会产生。行政责任是一种法律责任，不是基于道义或约定的道德责任。行政责任是在行政活动中由行政机关及其公务人员违反行政义务引起的，与违宪责任、民事责任、刑事责任有程度上的不同。行政责任是一种不能以其他法律责任或纪律责任替代的独立的责任。行政司法主要包括行政调解、行政仲裁、行政裁决、行政复议。实践中存在着大量的行政裁决、行政调解、行政仲裁等内容，这些内容也是行政法治的重要内容。行政司法是由行政机关充当争议的裁决人，依照行政司法程序解决行政争议和其他特定纠纷的一种行政行为，是国家行政机关按照准司法程序审理特定的具体案件、裁决特定行政争议的活动。行政司法的主体是行政机关。行政司法是相对于行政立法、行政执法而言的一种行政行为，它的主体必须是行政机关。行政司法程序是一种特殊的法律程序。行政司法程序是把行政程序和司法程序融于一体，形成一种具有行政性质的司法程序，可以称之为准司法程序。行政司法的范围在解决行政争议之外不断扩展。行政司法既可以解决以行政机关为一方当事人的因行政法律关系而引起的争议，也可以解决公民之间、组织之间或者公民与组织之间发生的一些民事、经济纠纷。行政诉讼对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关及其工作人员依法行使行政职权具有重要的意义和作用。行政诉讼，有利于提高公民的民主、法治意识，有利于改革开放的顺利进行。同时，行政诉讼也是惩治腐败、建设廉洁政府的有力武器。研究行政诉讼对国家法治建设具有非常重要的作用，为在行政审判中充分发挥行政诉讼功能具有十分重要的意义。行政诉讼的功能模式是指设计行政诉讼制度以及行政诉讼活动所要达到的终极目标而呈现的总体风格。学术界，对行政诉讼功能模式的概括可以总结为实体权利保护说、维护公法秩序说、纠纷解决说和程序保障说。[12]行政诉讼的功能模式关系到整个行政诉讼程序的设计以及具体制度的构建。

建设法治政府可以调和国家权力与公民权利之间的冲突，从体制、机制、程序上规范民主、发展民主、保障民主，实现民主政治。行政审批制度改革目的就是要打造一个职能科学的政府。政府不能什么都管，也不能该管的不管。例如，现在的政府职能强调宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护，这五项职能是法治政府必须具备的职能，脱离这五项职能，就不能实现政府职能的科学配置。政府之间、上下级之间关系的配置也必须是科学、合理的，推动简政放权、放管结合、优化服务、事权财权匹配以及基层的综合执法，积极稳妥地推进大部门制，都是体现职能科学的要求。法治政府是权责法定的政府。权责没有实现法定化，是因为我们缺少比较合理、科学的组织法、编制法和划分政府部门职能权力、权限的相关法律。权责法定化一直是法治政府建设中的短板。所以，十八届四中全会决定强调要“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，实际上就是要求政府的权责要逐步实现法定化。法治政府是执法严明的政府。政府的重要职责之一就是严格、公平、公正地实施宪法和法律。只有依法行政才能保证政府在法律界限范围内行使权力，保证政府有效履行职能。[13]建设法治政府要求必须建立完备的法律和完善的法律体系。法制完备首先是形式意义上的完备，即法律制度的类别齐全、规范系统、内在统一；其次是实质意义上的完备，即法律制度适应社会发展的需要，符合公平正义的价值需求。法治政府是守法诚信的政府。任何政府，如果连法律都不能遵从的话，就谈不上法治政府。法治政府也意味着必须得是诚信政府。政府的决策、决定，包括审批行为等不能随意变动，因为一旦变动，就会导致政府公信力的下降，会引发一系列的纠纷、矛盾。政府要对行政行为所产生的信赖利益予以合法保护，做到守法诚信。法治政府建设是现代国家政治文明的重要标志，是实现治理体系、治理能力现代化的必由之路。依法行政是现代政治文明的重要标志。执政党应善于通过制定宪法、法律的方式把执政党的意志和人民的意志变成国家的宪法、法律，然后依照宪法、法律治理国家。党的十八届四中全会明确提出，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威，维护全党全国团结统一。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理体系最终是以制度的形式表达出来，而制度的最高形态是法律。法治化就是治理体系现代化的重要标志之一；没有法治化，就谈不上治理体系现代化，更谈不上治理能力的现代化。因此，法治政府建设的确有着重大的、深远的历史意义和现实意义，是我们国家迈向现代法治国家的重要路径。[14]

法治与文明一脉相承，集中体现了人类追求政治民主、社会正义、社会秩序中自由、平等的共同要求。法治作为文明的制度形态和秩序形态，不仅是文明丰富内涵的集中体现，也是文明成果的显著标志。从这一意义上来说，建设法治政府，就是建设文明社会。法治政府建设是全面推进依法治国的关键。依法治国最终的标志就是看我们党能不能依法执政，政府能不能依法行政。如果政府做不到依法行政，不能建成法治政府，那么依法治国这个基本方略必然落空。我国目前已制定了240多部法律，700多部行政法规，8600多部地方性法规，还有数以万计的规章。这些法律、法规、规章的实施主要依赖各级政府及其部门。如果政府不能做到依法行政，那么我国的法律、法规、规章将无法得到有效执行和遵守。[15]十八届四中全会决定提出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。无论是“共同推进”，还是“一体建设”，法治政府都是核心。依法治国有两个重点：一是规范公权力；二是保障私权利。从规范公权力的角度讲，建设法治政府居于基础地位。因为只有通过法治政府建设，才能实现规范公权力的目的。所以，法治政府建设的一个重要特征就是职能科学、权责法定，只有通过科学配置政府职能，严格依法限制政府滥用权力，才能规范公权力。法治政府是实现把权力关进制度笼子里的重要途径。也只有把权力关进制度的笼子里、法律的笼子里，公民的权利才能够得到有效保障。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》将公民合法的权利和利益得到切实保护作为建设法治政府的重要目标之一。法治政府建设对于推进全面深化改革具有重要的支撑和保障作用。在“四个全面”战略布局中，依法治国、全面深化改革相互联系，不可分割。处理好两者之间的关系，必须坚持几项原则：第一，重大改革要于法有据，取得法律的支持。第二，改革的成果要及时上升为宪法、法律。第三，立法要及时适应改革的需求。在政治经济生活发生了巨大变化的情况下，法律不能一成不变。立法要主动适应改革和经济社会发展的需求，对于过时的法律法规要及时清理，做到立、改、废、释并举，该制定的要制定，该修改的要修改，该废止的要废止，该解释的要解释。“行政诉讼法规定的证据规则与刑事、民事诉讼证据规则存在极大差别，具有自身特殊的规则。《行诉解释》根据行政诉讼法的规定，作了细化。主要体现在：一是明确非法证据排除规则的具体适用情形。即有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第43条第3款规定的‘以非法手段取得的证据’：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是增设到庭询问规则。为了进一步查证案件的事实，保证公正审理行政案件，《行诉解释》规定，人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。三是增设责令提交证据和证据妨害规则。为了进一步强化行政机关的证据意识，平衡当事人的举证能力，《行诉解释》规定，原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的，毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立，并可依照《行政诉讼法》第59条规定处理。四是细化赔偿补偿案件举证规则。对于行政机关证据妨害的，采取举证责任倒置方式，《行诉解释》明确，根据《行政诉讼法》第38条第2款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。强化行政机关对于财产的鉴定意识，《行诉解释》规定，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。《行诉解释》明确了法院对于财产损失的酌处权力，即，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”[16]

行政立法有广义和狭义之分。广义的行政立法泛指行政性质的立法，其内容是关于行政管理的行政法律规范，属于行政部门法。基于这种认识，凡是国家机关，包括国家权力机关和行政机关制定并发布行政法律规范的活动，或称制定行政法的活动叫行政立法。其定义的核心基础，是关于行政管理方面的内容，以别于刑事和民事立法，可谓广义之说。狭义的行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。根据《宪法》《地方组织法》和《立法法》的规定，具体是指国务院制定行政法规的活动；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定行政规章的活动。其定义的着眼点在于立法者，可谓狭义之说。此说之“行政立法”，从“立法”性质上看，立法是以国家名义制定、发布规范性文件，并具有与法律相同的效力；所立之法属于法的范畴，体现法的基本特征。就“行政”性质而言，立法者为行政机关；法所调整的对象主要是行政管理事务或与行政管理有关的事务；其适用的程序是行政程序；目的是执行权力机关制定的宪法和法律，实现行政管理职能。在近现代社会，行政机关所制定的规范性文件，其中部分也是行政机关进行行政管理活动的标准和规则。关于行政立法的概念，有学者总结了四种不同的观点。第一种观点是，行政立法的概念是指相对刑事立法、民事立法或经济立法而言的行政立法，即制定行政法律。第二种观点是，行政立法的概念指的是制定行政法，即人民代表大会和行政机关制定行政管理的法律规范的活动。第三种观点是，行政立法的概念是所有行政机关制定行政规范性文件的活动。第四种观点是，行政立法的概念是行政法学研究范围内所使用的，享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动。[17]行政立法，是行政性质和立法性质的有机结合。它既有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。行政立法的行政性质主要表现在：行政立法的主体是国家行政机关；行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。行政立法的立法性质主要表现在：行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义创制法律规范的活动；行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即普遍性、规范性和强制性；行政立法必须遵循相应的立法程序。依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类。行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。所谓一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。所谓特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件行为。行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我国，有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府。

依据行政立法内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性立法、补充性立法和试验性立法。执行性立法，是指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件而作出具体的规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。补充性立法，是为了补充已经发布的法律、法规而制定规范性文件的活动。试验性立法，是指行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关作出有关规定，经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规定下来。

行政立法的主体主要包括：国务院；国务院各部、各委员会；国务院直属机构；省、自治区、直辖市人民政府；设区的市、自治州的人民政府。行政立法特别是地方性法规、行政法规和行政规章的制定一定要有宪法和法律作依据。一般应在总则里明确载明行政法规和行政规章所依据的法律，行政规章还应载明其所依据的行政法规，地方政府的行政规章也应当载明其所依据的地方性法规。在法律、地方性法规、行政法规、自治条例和单行条例、规章中，特别规定与一般规定不一致的适用特别规定；新旧规定不一致的适用新的规定；不能确定如何适用时，由全国人大常委会、国务院或制定机关裁决。在法律层面上，依现行法律的规定，有关行政管理的法律草案的提出议案权属于国务院，国务院在提出法律草案的初始阶段大多是由国务院有关部委起草，涉及一个以上部委的由一个部委牵头，由部委首长签署后送国务院法制机构审查或修改，经国务院审议后，由国务院总理提交全国人大。在法律草案的起草初始阶段，法律起草小组的成员中应有相当比例的从社会聘请来的专家，这样可使法律草案的提出者在法律草案的提出过程中，具有更多的理性，以此克服部门偏见，提高立法质量。法的规范之核心内容是规定社会成员的权利与义务，对于行政机关而言也就是职权与职责，立法者在权利与义务配置时的规则是：权利（权力）与义务（责任）对等，对于行政管理的主体行政机关而言，行政职权的享有就意味着相应的职责，一旦法律赋予其一定的职权，就必须积极认真地行使，不得失职也不得越权，并要接受各种监督。对被管理一方而言有服从行政管理的义务，也就有要求行政机关依法进行管理的权利，并有法定的各种救济途径。《立法法》规定在国家主权事项、民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众组织制度、犯罪与刑罚、诉讼和仲裁制度、涉及公民政治权利剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、民事基本制度和各级人大、人民政府、人民法院、人民检察院的职权和相互关系以及财政、税收、海关、金融外贸的基本制度等应当由全国人大和全国人大常委会以法律的形式规定。人大尚未立法时，全国人大可以授权国务院和地方人大或行政机关进行立法，但有关犯罪与刑罚、涉及公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。被授权机关不能将该项权力转授给其他机关，并应在一定时间里制定规范性文件，授权应有期限，到期收回。法律制定后，相应的立法事项的授权终止。法律、法规因其对社会生活的引导作用，确定过高的目标同样有害而无益。这从美国的《水净化法》的变迁可以得到说明。[18]荷兰的开放式分段立法的经验值得关注。行政立法中常常会遇到立法时机是否成熟的问题。例如，若在立法时机不成熟的情况下超前立法，则很难保证所立之法得到真正执行，如果待时机成熟再行立法，则又不利于法治的推进。[19]一部法律或法规、规章成为“良法”的诸多因素中，除立法者高度的社会责任感和较高的立法艺术外，必要的实验和法律颁布后的社会效果的评估亦十分重要。法治社会要求国家的一切活动都要依法办事。因此，正确的法治之路应该是任何重大改革均应出台法律或法规，这些法律或法规的空间效力可以是局部的、时间效力可以是有时限的、对人的效力可以是划定的群体。进行立法实验证明成功后再将完善的法律、法规推及全国或全省（市）。[20]当一个国家的法律体系日渐完善后，应适时进行法律编纂，梳理现行法律，消除矛盾，弥合疏漏，使国家法律更加适应社会生活，并成为国家依法行政的前提，使我们向法治国家的目标迈进。

社会主义国家行政立法的基本原则指社会主义国家的行政机关在进行立法活动时所必须遵循的原则：坚持共产党的领导的原则。共产党是领导社会主义国家一切工作的核心力量，行政立法必须体现党的领导。社会主义国家行政立法的主要任务就是将党的有关方针政策，特别是党的基本方针和政策具体化、规范化。一切行政法规和规章均应体现党的有关方针和政策的精神，为贯彻落实党的有关方针政策提供具体的行为规范。

第一，立法有据的原则。这条原则在我国有以下三层含义：其一，只有法律规定有行政立法权的行政机关才能制定行政法规或行政规章，它们在进行行政立法时也不能超过本部门的职权管辖范围，如果根据需要必须超越，要经过同级权力机关或上级行政机关正式批准。其二，国务院制定行政法规，必须依宪法和法律的有关规定作为立法依据。其三，行政规章必须以现行的法律、行政法规或地方性法规的有关规定为立法依据。

第二，民主立法原则。行政法规和规章是否能真实地反映广大人民的意志和利益，所规定的具体措施是否符合实际，是否为最佳选择方案，立法技术是否符合要求等，都要在法规与规章起草前后广泛征求公众的意见。

第三，效力分级原则。依我国宪法和法律的规定，我国行政立法中效力分级原则的主要内容是：国务院制定的行政法规的效力高于一切行政规章的效力，低于现行宪法和法律的效力；国务院所属各部、委制定的行政规章的效力高于地方行政规章的效力，低于国务院行政法规的效力；省级人民政府的行政规章的效力高于市级人民政府的行政规章的效力。

第四，程序合法原则。行政法规和行政规章的制定，通过和发布都必须经过合法的程序，这是保证行政立法合法性的重要措施。

行政立法程序是指行政立法主体依法定权限制定、修改、废止行政法规和规章所应遵循的步骤、方式和顺序。

第一，起草。起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。行政法规和规章的起草一般有两种：一是较为重要的行政法规和规章，其主要内容涉及几个具体部门业务的，由政府法制机构或主要的部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作；二是行政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，由主管部门负责起草。

第二，征求意见。在起草行政法规、规章的过程中，应当广泛听取有关机关、公民、社会各组织的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关部门协商一致。经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报草案时专门提出并说明情况和理由，由上级机关出面协商或决定。对于直接涉及公民利益的某些重要的行政法规和规章草案，应当进行公开讨论，广泛听取公众的意见，听取有关专家的意见，包括技术专家、管理专家和法学专家的意见，特别是利害相关人的意见。起草行政法规、规章时，应当对与内容相同的行政法规、规章作出清理。对同一事项，如果作出与别的行政法规、规章不相一致的规定，应当在上报草案时专门提出并说明情况。如果现行的法规、规章被新的法规、规章所代替，必须在草案中明示废止。

第三，审查。审查是指行政法规、规章草案拟定之后，送交政府主管机构进行审议、核查。承担行政法规、规章审查职能的是政府法制机构。政府法制机构对行政法规、规章草案审查的主要内容有：制定行政法规、规章的必要性和可行性，是否符合党和国家的方针、政策、法律以及上一层次规范性文件的规定；是否在本机关的权限范围内；是否有越权或滥用职权的现象；行政法规、规章草案的结构、文字等立法技术是否规范；是否符合上报手续，以及有关的资料、说明是否齐备等。法制机构审查后，写出审查报告，提出是否提交会议讨论通过的建议。若需讨论通过，应将行政法规、规章草案的上报稿和修改稿一并呈送。

第四，通过。通过是指行政法规、规章在起草、审查完毕后，交由主管机关的正式会议讨论表决。行政法规要经过国务院全体会议或常务会议审议通过；部门规章要提交部委常务会议审议通过；地方政府规章要提交地方政府常务会议或办公会议审议通过。

第五，签署。行政法规、规章通过后，还须经制定机关的行政首长签署。国务院发布的行政法规，应由国务院总理签署；各部委发布的规章，应由部长或委员会主任签署；地方人民政府发布的地方政府规章，应由省长、自治区主席或市长签署。

第六，发布与备案。发布是行政法规、规章生效的必经程序和必要条件。凡是未经发布的行政法规、规章都不能认为已发生效力。行政法规由总理签署，以国务院令的形式发布，并应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。部门规章由部门首长签署命令公布，并应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章由省长、自治区主席、市长签署命令公布，并应及时在本级人民政府公报上和本行政区域范围内发行的报纸上刊登。备案是指将已经发布的行政法规、规章上报法定的机关，并在必要时备查的程序。备案本身只是立法程序的一个后续阶段，而不是立法本身。

行政执法是具有行政执法权的国家行政机关依法对违反行政法律法规的行为所进行惩戒的统称。行政执法主要包括财产罚、行为罚、人身罚和申戒罚等。法治思维下的行政执法“要求主要体现在法治的目的，即追求社会公平正义和人的自由、幸福，保障和发展人权一类美好价值上。实质法治否定‘恶法亦法’的消极法治主义”。[21]“对于明显违宪、违法的‘恶法’……必须通过违宪审查或违法审查程序撤销。在没有撤销之前，国家机关应适用合宪、合法的上位法，而不适用明显违宪、违法的‘恶法’……各级政府和政府部门更有依宪、依‘良法’抵制‘恶法’的义务和责任”。[22]

行政执法，是指有行政执法权的行政机关或法律、法规授权的组织，依照法律、法规、规章规定的职责、权限和程序，对特定的行政相对人和特定的事项进行处理并直接影响行政相对人的权利义务的行为。理解这一概念需要把握以下几点：第一，行政执法的主体，是具有行政执法权的行政机关和法律、法规授权的组织。这就是说，只是具有行政执法权的行政机关和法律、法规授权的组织才是行政执法主体，一般的事业单位、党的机关、人大机关、法院、检察院等，均不是行政执法主体。第二，行政机关和法律、法规授权的组织，其执法的职责、权限、程序，要由法律、法规、规章来规定，不得自我封权、自我授权，也不得通过制定一般的文件给本级政府、本部门授权。第三，行政执法行为直接影响行政相对人的权利或义务。因此，行政执法行为如果违法，就不利于密切政府与公众的关系。第四，行政执法人员必须学法、懂法。行政执法与行政机关的立法活动是不同的：一般地讲，国务院制定行政法规的活动，国务院部门和省级政府制定规章的活动，并不针对特定的人和事，只是规范某一领域的行为，因此称为抽象行政行为；而行政执法则不同，它要将法律、法规、规章的规定运用到具体的人、具体的事上，因此属于具体行政行为。

从不同的角度，可以把行政执法划分为不同的类型。

第一，按照行政执法工作的性质，可以把行政执法划分为治安行政执法、税务行政执法、工商行政执法、劳动保障行政执法、国土资源行政执法、建设行政执法、环保行政执法，等等。这种分类，便于有关行政执法部门对分管的行政进行统筹规划，总结经验，探寻其发展变化的规律。

第二，按照行政执法所涉及的权利义务，可以把行政执法划分为七种类型：一是赋予行政相对人权利或资格的行为。例如，颁发卫生许可证、营业执照、对行政相对人进行表彰奖励等。在赋予权利或者资格这一类行政执法行为中，有一种叫行政给付。行政给付是指行政机关依照规定，给特定的行政相对人提供一定的物质帮助或救济。例如，行政机关规定给公民提供一定的养老保险费、医疗保险费、工伤保险费、生育保险费或者最低生活保障费等，就属行政给付的重要内容。二是剥夺或者限制权利的行为。例如，吊销许可证或者执照、责令停产停业、罚款、没收违法所得、行政挽留等。三是给行政相对人设定或者免除义务的行为。设定义务。例如，依法征税、征兵、收费、征缴社会保险金等免除义务。例如，依法免税、免交费用、免服兵役等。四是调处行政纠纷的行为，如行政机关处理土地纠纷、污染纠纷、劳动争议、农业承包合同争议等。五是确认行政相对人的法律地位、法律关系或者法律事实的行为。例如，房屋产权登记确认、土地使用权登记确认、户籍登记确认、居民身份确认等。六是行政指导行为，即通过示范、劝导、建议、发布信息等方式引导行政相对人从事某一方面的活动，而不是采取强制方法来达到行政管理目的。例如，行政机关指导民众预防非典、艾滋病等传染性疾病，行政机关指导农民外出打工就业等，就属行政指导的范畴。但须指出：行政指导必须坚持合法、准确、及时，防止把行政指导变成行政误导；行政指导没有法律约束力，充其量可算作准行政执法行为，当公民不听指导时，行政机关不得采取强制办法。七是行政监督检查行为。实施监督检查行为，有时是行政处罚中的一个步骤，有时是为了了解法律、法规的执行情况；在不少情况下，监督检查并不是一个独立的行政执法行为。

第三，按照行为的启动权，可以把行政执法划分为依申请的行政执法行为和主动的行政执法行为。行政许可、行政确认、行政给付，一般是由行政相对人申请启动的，故称为依申请的行政执法行为；没有行政相对人的申请，行政机关不得主动为之。罚款、没收违法所得等行政处罚，一般是行政机关主动实施的，故称为主动的行政执法行为。

从以下几个方面，可以清楚地看到行政执法的地位和作用。首先，行政执法是社会主义法制的重要组成部分。我国社会主义法制，大致包括立法、执法、守法和监督等主要环节。立法是前提，没有立法就谈不上执法。没有严格的执法，法律、法规、规章容易变成一纸空文。守法是基础。法律、法规、规章一经公布，国家机关、企业事业单位、广大公民如果自觉学习遵守，就能使社会处于稳定、有序、和谐的状态，反之，社会就会不稳定，监督是保障。实践证明，立法、执法、守法都离不开监督制约；只有加强监督才能确保法律、法规、规章得到正确的执行和遵守。其次，行政执法是社会稳定和谐的重要保障。行政机关依法办理行政许可、依法确认权利能力，有利于建设诚信社会；行政机关依法查处各种行政违法行为，有助于维护公平正义、矫正不良行为；行政机关依法处理各种行政纠纷、争议，可以协调相关的利益关系，促进社会和谐。最后，行政执法是促进社会发展的重要力量。现代社会离不开行政管理，而行政执法是行政管理的重要手段。行政机关严格按照法律、法规、规章规定的职责、权限和程序办事，公民、法人和其他组织依法参与国家行政管理，政府与公众之间形成良性互动关系，从而可以推动经济、社会进步和人的全面发展。总之，行政执法在国家的政治、经济、军事和文化生活中处于重要地位，具有十分重要的作用。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》，提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

第一，合法原则。行政执法是在执行法律、法规、规章，理所应当要按法办事；坚持合法原则，是行政执法的题中之义。合法原则至少包括三个方面的内容：其一，行政机关的执法职责和权限，要由法律、法规、规章来授予，行政机关不得自我授权。其二，行政执法要求严格执行法律、法规、规章规定的程序。其三，行政执法权利有边界。应当看到，我们的行政执法权是有限的。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，市场机制能够调节的事项，行业组织和中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。

第二，公平合理原则。坚持公平合理原则，要把握五个方面的要求：一是目的正当。行政机关和行政执法人员开展行政执法工作的目的，应当是维护正义、秩序，促进社会稳定和发展。但个别单位和人员开展行政执法工作，目的是获得更多的罚款、收费，以期得到更多的财政拨款；还有的行政执法人员开展行政执法工作，是为了取得某种“好处”或者为了报复、泄私愤。这与“目的正当”的要求显然是背道而驰的。目的不正当的行政执法行为，是应当加以否定的。二是平等地对待行政相对人。即要做到在法律面前人人平等，不因地位高低、民族差异、关系亲疏等采取不同的标准；对处于相对弱势的人和群体，如残疾人、妇女和儿童等要依法给予优待和保护。三是要坚持行为适度、过罚相当。即行使自由裁量权要根据情节轻重做出恰当选择，杜绝暴力取证、将行政相对人的争辩当作暴力抗法、打骂行政相对人等违法行为。四是要人性化执法。即不采取剥夺、强制方式能够解决问题的，就不要采取剥夺和强制方式。要知道，法并不等于罚，也不等于强制；行政执法应当充满教育、指导、帮助、服务等良性互助因素和人文关怀。这一要求，是现代民主法治的价值取向。五是既要维护公共利益又要保护合法的私人利益。建设电站、兴办工厂、修建道路、整治河道、美化环境、治理污染、建设国防、维护治安、征收税款和征缴社会保险金等，属于公共利益的范畴，它关系到经济、社会的发展和进步，是任何一个现代国家政府都不得不认真对待的。但是公民具有生存权、发展权、财产权等合法权益，非经法定事由和程序不得剥夺。《宪法》规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。”“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这表明，无论是公共利益还是私人利益，都应当得到法律保护。但是长期以来，一些行政机关在行政执法中，注重保护公共利益，却忽略了对合法人利益的保护，有的对合法的私人利益甚至不屑一顾。土地征收（征用）了不给或少给补偿，房屋拆除了不依法给予安置，有的执法人员还侵犯了公民的健康权、人格权、人身自由权，造成了极坏的影响。党中央、国务院要求各行各业贯彻以人为本、执法为民的原则，从而把维护公共利益和合法的私人利益紧密地结合起来。因此，各级行政机关和行政执法人员开展行政执法活动，既要维护公共利益又要保护合法的私人利益，既要服务于公共利益又要服务于私人利益，任何偏于一面的做法，都是违反《宪法》和政策的。

第三，高效便民原则。贯彻这一原则要注意把握三点：首先，行政执法必须高效。高效执法，就是当突发事件发生时、当行政相对人遇到紧急情况需要救助时，有关行政机关必须在最短的时间到达现场并采取有效措施，最大限度地减少损害；就是要在发生违法行为和纠纷时，在行政执法相对人申请办理证照时，行政相关和行政执法人员要按照法定程序和时限办结，也不得相互推诿。其次，行政执法必须便民。在办理行政许可过程中贯彻便民原则，就是要实行一个机构统一受理行政许可申请并统一送达行政许可文书；就是要将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、需要提交的材料目录、申请书示范文本等在办公场所公示，以方便申请人；就是要实行一次告知两次办结制度，最大限度地减少申请人往返次数；等等。从某种意义上说，行政许可法，就是一部方便公民到行政机关办事的法律。在实施行政处罚过程中贯彻便民原则，就是要公开行政处罚依据，在作出行政处罚决定之前告知当事人做出行政处罚的事实、理由和依据；就是要充分听取当事人的意见并采纳合法、合理的意见；就是要确保当事人依法享有的陈述权、申辩权、申请行政复议权、控告权、提起行政诉讼权、请求暂缓或者分期交纳罚款权等。最后，行政机关和行政执法人员在办理行政确认、行政奖励、行政给付等行政执法工作中，也要遵循执法为民、以人为本的精神，以体现高效便民的原则。

第四，诚实守信原则。政府及其工作部门的执法任务，都是由行政机关工作人员去完成的，因此，如果行政机关工作人员在行政执法工作中提供假信息、朝令夕改，就难以取得人民的信任。坚持诚实守信原则，必须做到以下几点：其一，在回答行政相对人的咨询、要求行政相对人作出某一行为时，要为他们提供全面、准确、真实的信息或材料。其二，行政机关及其工作人员不得随意改变已作出的行政许可决定、行政处罚决定、行政裁决决定，以维护行政执法的严肃性和确定性。其三，因国家利益、公共利益的需要而收回、改变卫生许可证、宅基许可证等行政许可证证件，或者作出行政处罚、行政裁决等行政行为时，必须依照法定权限和程序进行，给行政相对人造成财产损失的要依法给予补偿或者赔偿。

第五，接受监督原则。不受监督制约的权力必然走向腐败。这一点已经成为共识。改革开放以来，我国已形成了对行政执法的监督制度，行政机关和行政执法人员必须严格遵守这些制度；不遵守和执行这些制度，就要承担相应的法律责任。因此，行政机关和行政执法人员必须自觉接受六个方面的监督：一是接受人大监督和政协的民主监督；二是接受行政诉讼监督；三是接受行政系统内部的层级监督；四是接受行政监察、审计等专门监督；五是接受新闻舆论和公众的监督；六是接受行政机关内部的相互监督和制约。

从广义的角度来看，行政责任指行政机关及其工作人员对国家所承担的职责和义务，即国家法律所规定的应由行政机关及其工作人员所履行的社会责任。因此，广义的行政责任意指政府的社会责任。从这个意义上说，当政府履行了自己的社会职责时，政府就是有责任的政府。从狭义的角度来看，行政责任指行政机关及其工作人员在代表国家实施行政管理活动的过程中，因其违法或未履行相应职责和义务时所应承担的否定性的政治的、行政的以及法律的后果。因此，狭义的行政责任与违法或未履行相应职责和义务相联系，意味着国家对行政机关及其工作人员违法行为的否定性评价和谴责。

行政责任是近代国家民主政治的产物，是国家行政管理制度的重要组成部分。行政责任作为特定历史条件下的产物，有其独有的特征。行政责任的一般特征是：第一，行政责任是一种责任。这主要表现在：行政责任是一种政治责任。一个国家的政府是由国民直接或间接选举产生的，因而要对国民负责，承担政治责任。行政责任是一种法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯定和保障，并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障政府行政责任的履行，并对不履行责任的行为进行追究。行政责任是一种行政法律责任。行政责任由于政府及其工作人员执行职务的行为而产生，其责任主体恒定是政府机关及其工作人员。行政责任是一种道义责任。政府工作人员是为国民服务的国家工作人员，理应遵循普遍的社会道德规范。在实施行政管理的过程中应增强工作责任心，忠实履行职责。否则，就会产生职业道德问题。第二，行政责任是一种义务。对政府及其工作人员来说，承担行政责任的过程，其实就是承担为国民服务的义务的过程，在这个意义上，行政责任就是一种义务。这种义务由法律、法规所规定，由社会公德和社会舆论所约束，表现在两个方面：政府及其工作人员对国家权力主体承担忠实执行法律、为国家服务的义务；行政下级对行政上级承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的义务。第三，行政责任是一种任务。行政机关和公务人员在承担一定义务的同时，还必须通过一定的方式才能保证这种义务的实现。在这里，履行义务的方式即行政机关所承担的规定性的工作任务及其所应遵守的相应的工作制度。国家权力主体以宪法和法律的形式向政府规定工作任务，政府则通过自身的再分配，将工作任务分解、委派给各个行政机关及其公务人员。各个行政机关及其公务人员通过任务的完成来履行所承担的义务。从这个意义上说，完成工作任务的过程就是履行其义务的过程。第四，行政责任是一种制度。一方面，行政责任是国家政治法律制度的一部分。在国家政治法律制度内部，行政机关及其公务人员的行政行为受到国家法律、政策等的规定和约束，并在现实的政治法律过程中与其他国家机关及其工作人员发生相互制约的关系。当其违反国家政治法律制度时，其行政行为将被追究行政责任。另一方面，行政责任也是一种内部工作制度，即政府在政治法律制度的原则和规定之下，用规章制度以及行政纪律等形式，将行政责任具体化、固定化和合法化，并以此作为追究行政责任的依据。第五，行政责任是一种监督机制。行政责任的核心在于保障国家权力主体对行政机关及其管理行为的有效监督和控制。为了确保行政机关及其公务人员根据国民的意志和法律的规定开展行政活动，就必须通过一定的机制来防止行政机关及其公务人员肆意追求权力和特殊利益，而置国家的利益、国民的利益于不顾的现象，这就产生了建立行政责任监督机制的必要性和重要性。从这个意义上说，行政责任实际上就是对行政机关及其公务人员起监控作用的一种监督机制。凡违反法律或失职的行政机关及其公务人员，都是违背行政责任的，理应受到法律制裁或行政惩处。

行政责任既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须对社会和民众的基本需求作出回应并积极采取行动加以满足，必须积极地履行其社会义务和职责，必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。作为一种制度安排，行政责任要求建立一套保证政府责任实现的控制机制。这种控制机制既包括内部的，也包括外部的。内部的政府责任机制主要指职业道德建设、自律机制等。外部责任机制主要指立法监督、司法审查等控制机制的建立。

行政责任作为人类社会制度一定发展阶段的产物，有其生成和发展的必然性和条件。在现代社会中，行政责任越来越成为国家政治生活的一个重要方面，从而使确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义，主要表现在以下两个方面：第一，行政责任能够限制行政机关及其公务人员滥用行政权力。政府职权的扩张，增加了政府谋取自身利益以及侵犯社会公众合法权益的可能性。因此，从制度设计上看，一方面需要强化政府的职能以满足社会发展的需要，另一方面又需要对政府的权力进行必要的限制，以维护社会公众和组织的合法权益。这就产生了如何在变化的社会条件下，既能充分发挥富有灵活性和机动性的行政权的作用，又能维持基本的三权互相制约的国家权力结构以及民主精神和法治精神，充分保障社会公众和组织的合法权益不受侵害。解决这一矛盾的重要途径之一，就是加强政府及其公务人员的行政责任。第二，行政责任能够减少政府工作失误，提高政府工作效率。科学技术的发展使得人类社会的生产水平不断提高，生产规模和能力不断扩大。经济与科技的发展使得人们的社会生活日益丰富和多样化，人们的需求也日益增多和复杂化。社会发展的深刻变化对国家行政管理的方式、内容和范围都提出了新的要求，使得政府权力和职能明显扩张，政府组织结构更为复杂，政府公务人员的数量和种类大为增加。由于现代政府组织规模庞大而职能复杂，人员众多而分工细致，为提高行政效率，就要求在行政组织内部建立起职权与职责相一致的工作责任制度，使行政组织内部各个层级、各个部门以及各个公务人员都必须责任明确，从而保证行政行为的规范化，克服官僚主义，减少行政失误，提高行政工作的效率。

行政责任的归责原则是指在法律上确定行政责任所依据的某种标准。关于行政机关的归责原则，世界各国采用的原则很不相同，其中具有代表性的有三种，即过错责任原则、无过错责任原则和违法责任原则。三种归责原则各有利弊。各国根据本国不同情况，采用不同的归责原则。

过错责任原则。过错责任原则通常指行政机关的行政行为存在着故意或过失的过错，从而成为承担行政责任的根据。行政行为的过错有主观过错与公务过错之分。主观过错指致害行为人具有的一种应受责难的心理状态，包括故意和过失。主观过错观点奠定了行政机关及其公务人员必须对自己的行为负责的基础，也便于分清行政机关及其公务人员的责任。但在实践中，由于致害行为发生在国家行政管理活动中，而行政管理活动常常涉及众多人员及环节，加上程序公开程度不够，使得对责任主体的主观方面犯有过错的判断较为困难。公务过错指行政机关的公务行为欠缺正常的标准。公务过错明显优越于主观过错原则。公务过错是以公务活动是否达到中等公务活动水平为客观标准来衡量公务活动是否存在过错，以判断实施公务的机关的责任。公务过错理论避免了主观过错理论在主观方面的判断困难，又适应了国家行政责任的特点，为受害人提供了较多的救济机会。

无过错责任原则。无过错责任原则也称危险责任原则，指在国家行政机关的公务活动中，只要有损害结果发生，国家行政机关就要承担行政责任，而无须考虑行政机关及其公务人员是否有过错。随着科学技术的迅猛发展及政府权力的不断扩张，公务活动造成危险的情况剧增。在许多情况下，公务人员即使不存在过错或违法，亦可能导致公民合法权益的损害，而过错责任原则对此种情况的救济则显得力不从心。为弥补过错责任原则的不足，无过错责任原则也就应运而生了。无过错责任原则的意旨在于将公务危险造成的风险损失由个人承担转而由社会的全体人员承担，以实现责任的社会化。所以，无过错责任原则具有与过错责任原则截然不同的特点。它不评判侵权行为引起的原因、性质与内容，不问其是否违法或有无过错，而是从侵权行为的结果着眼，从结果责任出发，实行客观归责。各国在适用该原则时通常都予以一定限制，仅将其作为过错责任原则的补充。所以，无过错责任原则在整个责任原则体系中仅处于辅助或从属的地位。

违法责任原则。违法责任原则指以国家行政机关及其公务人员职务行为违法作为责任标准，而不问侵权的机关或公务人员过错的有无。至于何谓“违法”，在行政责任理论中有两种不同的解释，一种为狭义说，指致害行为违反了法律、法规的明文规定；另一种为广义说，除违反严格意义上的法律规范外，还包括违反法律的诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。[23]国内多数学者赞成立法采用违法责任原则。理由在于，第一，违法原则与宪法、行政诉讼法的规定相协调，与法治原则、依法行政原则相一致。第二，违法原则简单、明了，易于接受，可操作性强。第三，违法原则避免了主观过错原则对主观方面认定的困难以及过错违法原则的双重标准，有利于保护相对人的合法权益。

行政责任的构成要件是使行政责任得以成立的基本条件。行政责任的构成要件是我们理解和把握行政责任的重要理论依据，根据行政责任的构成要件，我们可以对行政机关及其公务人员的行政行为是否应承担行政责任进行较为准确的判断。

行政责任主体一般为国家行政机关及其公务人员。行政责任主体是构成行政责任的必备条件之一。行政责任主体即行政责任的承担者。由于行政行为的实质是一种国家行为或政府行为，所以，一般情况下，只有代表国家或政府实施行政行为的主体才有可能成为行政责任的主体，而公民、法人和其他组织则不会成为行政责任的主体。换句话说，在一般情况下，只有国家行政机关及其公务人员才有可能成为行政责任主体。此外，得到国家法律、法规授权的非国家行政机关的社会组织以及接受国家行政机关委托的组织或个人在执行公务时也能产生行政责任，从而成为行政责任的主体，即行政责任主体不以国家行政机关及其公务人员为限，任何行为主体，只要获得合法从事国家行政行为的资格并实际实施行政行为，就有可能产生行政责任，成为行政责任主体。因此，行政责任主体不以是否是国家行政机关及其公务人员为绝对界限，而以所实施的是否是行政行为为界限。

行政行为违法。行政责任必须是由国家行政机关或其公务人员的违法行政行为所产生。行政责任的这一要件实际上包括两个内容：第一，承担行政责任的行政行为必须是执行职务的行为。行政机关作为一种组织，除行使职权与社会发生行政管理关系外，还有可能以普通民事主体的身份与社会发生一般的民事关系。换句话说，行政机关的行为可以分为执行职务的行为和普通民事行为。由于行政责任是一种国家责任，所以，只有行政机关及其公务人员以国家的名义实施行政管理、执行公务的行为才有可能产生行政责任，而行政机关及其公务人员以私法意义上的法人名义所从事的普通民事行为则不产生行政责任。后一种行为造成的损害由行政机关或个人负民事责任，而国家并不对此负责。第二，承担行政责任的行政行为必须是违法的执行职务的行为。

有法律、法规的规定。行政责任是一种法定的责任，因而必须有国家法律、法规的明确规定，必须经由国家法律、法规的确认才有可能产生。没有法律、法规的规定，行政机关及其公务人员的行政行为即使发生损害性后果，也不能产生行政责任。这种情况在实践中通常表现为无法追究行政责任。行政责任的这一构成要件包括如下内容：第一，行政责任由有关法律、法规规定和确认。这就是说，行政责任作为一种特定的国家现象，由法的规定而产生并依照法的规定而执行，离开了法的规定，行政责任就无从谈起。因此，在西方国家的法律体系中，一般都有关于行政责任的法律原则以及相应的法律规定。第二，没有法的规定不产生行政责任。行政机关及其公务人员的行政行为即使在事实上造成损害，但由于没有法的规定而不承担法律上的行政责任，至多承担道义上的行政责任。法律、法规的规定是追究和执行行政责任的基本依据。第三，由法律、法规规定的例外情况不产生行政责任。只有当行政机关及其公务人员的行政行为造成特定的损害后果时，才产生实际承担行政责任的问题。这一要件的内容如下：其一，行政机关或其公务人员的行政行为造成了特定的可引起行政责任的损害后果。其二，损害性后果与行政机关或其公务人员的行政行为存在直接的因果关系，即行政行为涉及的对象所受到的损害必须是行政机关或其公务人员的行政行为直接造成或引起的。由于第三者的行为或自然力的原因所产生的损害不产生行政责任。例如，战争、自然灾害等原因引起的损害不产生行政责任。

行政责任的追究，是在行政责任确定的条件下，依据法律、法规的规定，对造成行政责任的行为主体给予一定的行政或法律惩处的制度。这种制度是整个行政责任制度的重要环节之一，是行政责任制度的归宿。行政行为是以国家或政府的名义进行的有组织的国家行为，是为实现公共利益而实施的行为，因此，当发生损害行为时，一切行政责任在名义上和性质上都由国家或政府承担。然而，国家或政府的行政行为是通过具体的行政机关及其工作人员的具体行政活动来体现或实现的，这就产生了行政责任主体的双重性及其区分的问题。根据我国的政治体制，追究行政机关行政责任的主体，可以是权力机关，也可以是上级行政机关，在法定范围内，还可以是人民法院。由于追究行政责任的主体不同，其所追究的行政责任的范围、方式以及程序也有所不同。我国权力机关即人民代表大会，依照宪法和法律的规定，我国人民代表大会追究行政机关的行政责任的方式主要是：可以按法定程序撤销行政机关的违法和不适当的抽象行政行为，可以通过直接干预，要求行政机关自行纠正或者撤销其违法或不适当的决定。我国行政机关追究行政责任的方式通常是：通过行政命令责令（下级）行政机关自行纠正错误，追究有关机构或人员的行政责任；通过行政复议的方式，撤销、变更负有行政责任的行政机关的行政行为。我国人民法院追究行政机关行政责任的方式是：在公民提起行政诉讼的前提下，通过对案件的审理，审查行政机关的行政行为的合法性，以撤销、责令履行职责，赔偿损失等方式，来追究行政机关的行政责任；对于行政机关的显失公正的行政处罚行为，人民法院还可以直接予以变更。我国对公务员的行政处分依法分别由任免机关或行政监察机关决定，其中给予开除处分的，应当报上级机关备案。县级以下行政机关开除公务员，必须报县级人民政府批准。

我国对公务员的行政处分，一般要经过立案、调查、审理、处理决定、执行等阶段。行政处分的承办人员应对公务员违纪的事实进行认真调查取证，认真听取群众的意见，在初步掌握公务员违纪的情况后，应开会集体研究案情，除特别情况外，应通知当事人出席会议，并听取当事人的申辩意见。承办人员应将有关材料上报审批机关。上报的材料应包括行政处分审批表、各种证据材料，受处分人的检查或申辩材料以及处理意见等。未经审批机关批准不得执行处分。公务员犯有严重错误，在行政处分决定尚未作出或批准之前不宜担任现职的，可以先停止其职务。审批机关在审批公务员的行政处分时应采取认真负责的态度，不放过任何疑点，必要时可自行调查，并听取当事人的申辩。行政处分决定一般要在机关首长主持召开的工作会议上讨论决定。处分决定要以书面形式通知本人，并存入本人档案。随着社会的发展，国家职能在不同的国家机构间相互渗透，法院难以裁决专门性的国家事务，特别是行政职能日益广泛复杂，非一般法院所能处理的。为此需要行政机关作为裁判者，解决行政争议和某些民事纠纷。有的学者称它为“准司法”活动。行政机关以裁判者身份解决行政争议称为行政复议或行政诉愿。它相当于作为行政诉讼前置阶段的行政复议。行政复议所解决的行政争议，除法律另有授权外，主要是行政机关主管职责范围内发生的争议。行政机关以裁判者身份解决某些民事纠纷，一般仅限于法律有明确规定的事项。在行政复议中，上级行政机关不仅可以撤销或维持下级行政机关的裁决，还可予以变更。行政司法的程序一般较诉讼程序简单。

行政司法是指行政机关作为第三者，按照准司法程序审理特定的行政争议或民事争议案件所作出的裁决行为；它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人为一方的三方法律关系，具体包括行政裁决、行政复议等。此外，还有一些特殊的行政行为，如行政终局裁决行为、国家行为等。行政司法具有以下特征。行政司法行为是享有准司法权的行政行为，即以依法裁处纠纷为宗旨的行政司法行为。它按照准司法程序来裁处纠纷，坚持程序司法化的原则；行政司法行为的主体是法律规定的具有行政司法职权的行政机关，在我国，主要是指行政复议机关、行政裁决机关及调解机关；行政司法行为的对象是和行政管理有关的行政纠纷以及民事、经济纠纷，这些一般都由法律给予特别规定。它们是由于当事人不服行政机关的决定，或双方当事人不履行义务，或行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的在权利和义务方面发生利害关系的争议或纠纷；行政司法行为是行政主体的依法行政的活动，即行政机关依法裁处纠纷的行为；行政司法行为不同程度地具有确定力、约束力、执行力。但它对纠纷的解决一般都不具有终局性，所以原则上也具有可诉性，不服行政司法决定的还可以向法院起诉。行政调解，是指由我国行政机关主持，通过说服教育的方式，让民事纠纷或轻微刑事案件当事人自愿达成协议，解决纠纷的一种调解制度，通常称为政府调解。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。行政调解协议虽然不具有强制执行的法律效力，但它的性质是合同，应当按照法律对合同的规定来处理相关问题，并按照法律对合同的有关规定对消费者进行进一步的保护。行政调解与法院调解相比，同人民调解一样，属于诉讼外调解，所达成的协议均不具有法律上的强制执行的效力，但对当事人均应具有约束力。因为，行政调解是在自愿的基础上所进行的调解活动，按照现有法律规定，当事人对所达成的协议，都应当自觉履行。因此，可以说行政调解所达成的协议，仍应与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有约束力。但是，值得注意的是，行政调解下形成的协议，一方不履行时，并非所有的协议当事人都可据此向人民法院起诉要求按协议履行。例如，《治安管理处罚法》规定，一方不履行，公安机关应该重新对违反治安管理者进行处罚，当事人也可就基础纠纷即“民间纠纷”提起民事诉讼。虽然没有规定禁止据此协议向法院起诉，但根据我国立法特点，有“可以”性规定的，实际上“可以”性规定之外的为禁止。因此，一方不能向人民法院起诉要求另外一方按协议履行。此规定的法理主要是，在该治安案件的调解过程中，一方以调解过程中的妥协换取了免于治安处罚，不属于完全的民事处分行为，其中包含公权处分，或者说，并非完全是平等主体之间权利义务约定，其中包含了公权，因此不能适用合同法的规定。但是，交通事故中，在交警调解下达成的和解协议，一方不履行的，另外一方是可以据此协议向人民法院起诉要求按协议履行的。并不是说交通事故的当事方达成了和解协议了，违反交通法律法规的一方或者双方就不受行政处罚了，该扣分还得扣分，该罚款还得罚款。这其中没有基于公权的妥协，没有公权力的处分，为完全的平等主体间的权利义务约定，可以适应合同法的规定，依据《人民调解法》的规定形成的人民调解协议一样，可据此协议向人民法院起诉要求一方履行。

行政机关依法可以调解的种类很多。可以说，行政机关在行使行政管理职能过程中，所遇到的纠纷，基本上都可以进行调解。但主要常指的行政调解有这样几类：第一，基层人民政府的调解。调解民事纠纷和轻微刑事案件一直是中国基层人民政府的一项职责，这项工作主要是由乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行。第二，国家合同管理机关的调解。[24]第三，公安机关的调解。[25]第四，婚姻登记机关的调解。[26]行政调解制度的存在保证社会冲突解决机制体系的和谐。社会冲突的不同激烈程度决定了其解决机制必然分为层级不同的体系。《治安管理处罚法》第9条规定，公安机关行政调解的对象是民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理并且情节较轻的行为。因此，将激烈程度相当轻微的社会冲突纳入行政调解范围之内，而将其他激烈的社会冲突纳入行政拘留乃至刑事制裁范畴之列，在实现节省公安机关的行政执法资源目的的同时，既保障了社会冲突的解决，也实现了社会冲突解决机制内在的协调。行政调解应在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端。因此，合法和自愿是调解必须遵守的原则。另外，行政调解还必须坚持保护当事人诉讼权利的原则。这实质与自愿原则是紧密相联的。如果当事人不愿经过调解，或者经过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院起诉。这是法律赋予每个公民的诉讼权利。对于调解的方法，有多种多样的灵活方式，这与具体的调解人员的知识和经验有关。

行政裁决是指行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动有关联的民事纠纷进行审查并作出相应裁决的具体行政行为，行政裁决具有以下特征。

第一，行政裁决的主体是法律明确授权的特定的行政机关。这一特征包括：行政裁决的主体是行政机关，而不是争议当事人中的一方；作为行政裁决主体的行政机关只有经法律明确授权后，才拥有对某种民事纠纷的行政裁决权。行政裁决权并不是行政机关的当然职权，而要取决于有无法律明确授权。

第二，行政裁决的对象是特定的民事纠纷，这一特征包括：行政裁决的对象是与合同履行无关的民事纠纷；行政裁决的对象是法律规定的与行政管理密切相关的民事纠纷。也即并非所有民事纠纷都可作为行政裁决的对象，只有法律明确规定的，与行政管理事项有关联的民事纠纷才能由特定行政机关进行行政裁决，如土地管理机关对与土地所有权、使用权有关的民事纠纷的裁决等。

第三，行政裁决是一种特殊的具体行政行为，这一特征包括：行政裁决权是法律授予的，行政机关只能根据具体法律的明确授权进行裁决，而不是依据宪法和组织法规定的职权主动进行行政裁决；行政机关是以中间人的身份对平等主体的民事纠纷进行裁决，而不是以行政管理者的身份出现的；行政裁决是依照“准司法”程序进行的，而不是依照一般的行政程序。但由于行政裁决是行政机关依据法律授权针对特定的人或事项所作的具体处理决定，仍然是行政机关行使行政权的一种表现形式，带有明显的单方意志性和强制性，它使处于不确定状态的法律关系被确定下来，因此，尽管行政裁决具有上述特征，但仍具有具体行政行为的性质和特征，正因如此，如果当事人对行政裁决不服仍可以提起行政复议或行政诉讼。

随着社会主义市场经济体制的日益发展，我国行政裁决制度将逐步走向完善。目前，我国行政裁决制度归纳起来主要有以下几类：第一，对损害赔偿纠纷的裁决。这是行政主体对发生于平等主体之间的因涉及行政管理事项行政赔偿争议所作的行政裁决。第二，对权属纠纷的裁决。权属纠纷的裁决是指行政主体对平等主体之间，因对特定财产的所有权、使用权的归属发生争议所作出的行政裁决。第三，对侵权纠纷的裁决。这是指由于作为平等主体一方当事人的合法权益受到另一方当事人的侵害，当事人依法申请行政机关处理，行政机关就此争议作出的裁决。除此之外，其他有些法规甚至个别规范性文件也有对行政裁决的规定。从健全行政裁决制度的角度讲，应当对此作出明确的法律规定，以便充分发挥行政裁决制度的应有功能。

虽然涉及行政裁决制度的法律越来越多，但是对行政裁决的程序规定还较少，更缺少行政裁决程序的统一规定。行政裁决程序实际上是关系到能否充分发挥行政裁决制度应有功能的重要条件，根据时下有关法律、法规以及我国行政裁决的有关实践，行政裁决应遵循如下的程序环节：第一，申请。当争议发生后，当事人应首先向有关行政机关提出裁决申请。申请应符合下列条件：申请人必须是因民事权益发生争议的当事人或其法定代理人，也可以是当事人或其法定代理人的委托代理人；申请裁决的事项必须是依法可以由行政机关处理的事项；申请必须向有管辖权的行政机关提出；申请必须在法定时间内提出；申请裁决通常要递交申请书，并载明当事人的姓名或名称、住址、争议的事项，有关请求及其根据、理由等。第二，受理。行政机关收到裁决申请后，要对申请书的内容进行初步审查，如果符合上述条件的，行政机关应当受理。如果认为申请不符合法定条件的，行政机关应及时作出附理由的不予受理决定。第三，答辩。受理的行政机关将申请书副本送交对方当事人，对方当事人必须在法定期限内作出答辩。第四，审查。行政裁决机构正式受理当事人的裁决申请后，开始对当事人之间纠纷的事实和证据等进行实质性审查。在审查过程中除根据当事人双方提交的申请、答辩书及所附材料，对双方权利义务进行分析外，还可根据案情需要进行有关调查、勘验或鉴定。调查、勘验、鉴定既可由具备条件的行政机关自行进行，也可由行政机关委托符合法定条件的其他机构和组织进行。第五，裁决。行政机关通过审查，应及时作出相应裁决。裁决必须制作裁决书，裁决书应载明双方当事人的姓名或名称、住址、身份、争议纠纷的内容，裁决机构认定的事实及其根据、理由，依法作出的裁决，并要告知当事人对裁决不服的法律救济途径。如果是终局裁决，应告知当事人履行裁决的期限。

综上，行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。行政裁决是指行政主体依照法律授权和法定程序，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。行政裁决的特征有以下几个方面：行政裁决的主体是法律授权的特定行政机关；行政裁决的对象是特定的民事、经济纠纷；行政裁决在形式上具有准司法性；行政裁决在效果上具有强制性。

行政裁决，裁决的对象是民事纠纷，行政复议的对象是行政纠纷。两者之间的共同点都是行政机关解决争议，行政机关的作用类似法院，所以有时把这两种行为概括称为“行政司法”。两者的不同点是对象的不同，行政裁决的对象是民事纠纷，行政复议的对象是行政纠纷。一般说来，民事纠纷发生后，一方当事人可诉至法院。主要有两个条件，一个是法律授权行政机关解决；二是当事人提出了申请。只有在这两种情况下，行政机关才能解决民事纠纷。行政调解和仲裁的对象也是民事纠纷。但是，行政机关调解民事纠纷不属于具体行政行为。因为经行政机关调解，民事纠纷双方当事人所达成的调解协议体现的是纠纷双方当事人的意思，并没有体现行政机关的意思，行政机关在一方当事人不履行协议时不能强制执行，即调解行为不具有行政法上的效力，所以不是具体行政行为。在行政管理中，对民事纠纷的仲裁只有一种，即劳动合同争议仲裁。劳动合同发生争议，到劳动局里的劳动合同争议仲裁委员会去仲裁，仲裁也不是具体行政行为。因为劳动局里的劳动合同争议仲裁委员会不是行政机关，而是具有中立性的社会组织。当事人不服行政仲裁，不可以提起行政复议。行政复议是与行政行为具有法律上利害关系的人认为行政机关所作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定权限的行政机关申请复议，由复议机关依法对被申请行政行为合法性和合理性进行审查并作出决定的活动和制度。行政复议是行政机关实施的被动行政行为，它兼具行政监督、行政救济和行政司法行为的特征和属性。它对于监督和维护行政主体依法行使行政职权，保护相对人的合法权益等均具有重要的意义和作用。行政复议是具有一定司法性因素的行政行为。行政复议的司法性是指有行政复议权的行政机关借用法院审理案件的某些方式审查行政复议，即行政复议机关作为第三人对行政机关和行政相对人之间的行政争议进行审查并作出裁决。行政复议是行政机关内部监督和纠错机制。行政复议是行政机关对下级或者政府对所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为。行政复议是国家行政救济机制的重要环节。行政救济包括行政诉讼、行政赔偿、行政复议、行政监督。行政复议的特征主要有：行政复议以行政争议和部分民事争议为处理对象；行政复议直接以具体行政行为为审查对象；行政复议以合法性和合理性为审查标准；行政复议以书面审理为主要方式；行政复议以行政相对人为申请人，以行政主体为被申请人；行政复议以行政机关为处理机关。

行政复议管辖，是指不同层级、不同职能的行政机关之间受理复议案件的分工。管辖的实质意义在于解决具体对某一行政复议案件由哪个行政机关行使复议权。《行政复议法》对行政复议管辖作了集中规定。根据该规定，行政复议管辖按以下规则确立：对人民政府工作部门具体行政行为不服的管辖；对地方各级人民政府具体行政行为不服的管辖；对特殊行政主体具体行政行为不服的管辖；对派出机关、机构行为不服的管辖；授权关系中的管辖；对共同行政行为不服的管辖；对被撤销行政机关行为不服的管辖。行政复议申请人应自知道行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益之日起60日内申请行政复议。因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。相关行政复议机构在收到复议申请后，应在5个工作日内决定是否受理，对于决定受理的，收到复议申请书之日即为受理之日。相关行政复议机关应自受理复议申请之日起60日内作出行政复议决定，特殊情况下，经相关行政复议机关负责人批准，可延长30日。复议申请人如对行政复议机关作出的复议决定不服，可以自收到《行政复议决定书》之日起15日内向人民法院提起诉讼。

经典案例

某物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案

1998年7月，柏德贸易有限公司（以下简称柏德公司)以存放于上海市宝山区宗福仓库的250吨进口羊毛为厦门凯天贸易有限公司（以下简称凯天公司）向厦门建行的两笔借款提供质押。（后该质权于2006年转移给本案再审申请人居泰安物业管理有限公司〔以下简称居泰安公司〕）。1999年，该批羊毛因涉嫌走私，被公安机关移交海关处理。因海关在调查过程中无法找到柏德公司的法定代表人，遂于同年将涉案羊毛移交本案再审被申请人上海市工商行政管理局黄浦分局（以下简称黄浦工商分局）处理。嗣后，因发现涉案羊毛已出现脱脂变质现象，黄浦工商分局遂将其先行拍卖，得款人民币7196545.66元，并于1999年l0月16日在《文汇报》上刊载公告，载明：限有关该批羊毛的所有人于公告发布之日起3个月内，携带有关合法证明前往黄浦工商分局下属的支队接受调查，如逾期，黄浦工商分局将依照《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（以下简称《暂行规定》)第六十一条规定予以处理。由于逾期货物所有人仍未出现，黄浦工商分局于2000年3月7日作出“视涉案被扣羊毛为无主财产，上缴财政”的决定。厦门建行称，在黄浦工商分局处理本案期间，该行及厦门中院的办案人员曾找到黄浦工商分局查询涉案羊毛的处理情况。据此，再审申请人认为涉案羊毛并非无主财产，遂对拍卖上缴行为不服，提起诉讼，请求撤销黄浦工商分局作出的没收涉案羊毛的决定，并判决该局给付拍卖上述财产所得全部款项。[27]