五
新基建打造中国数字经济未来

最近新基建被频频提及，各地也在集中加码新基建项目。在笔者看来，这其中既有疫情外部冲击之下稳增长与托底经济的重要考量，也有深化中国数字经济技术优势、创新引领新一轮产业革命、培养未来中国经济新增长点的期待。

当然，针对新基建，目前各方仍有不同争论。主要集中在以下几个方面：是否应该大力推进新基建，新基建是否意味着“四万亿元”卷土重来，新基建能否支撑中国经济增长，以及新基建如何推进才能避免结构性问题的积累，防范再度出现过度投资后遗症，等等。笔者认为，清楚认识上述问题是做好新基建落地的关键。

一、新基建是否是“新瓶装老酒”

当前有许多观点认为，虽然新基建被频频提及，但其内容早在2018年的中央经济工作会议后便已明确，涉及的5G新基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域近两年已经在逐步落地，如今再度提及，其实并不存在新意，无非是“新瓶装老酒”。

果真如此吗？在笔者看来，当前中国基础建设面临的主要问题是：一方面，部分领域、部分地区的传统基建可能面临趋于饱和或产能过剩；另一方面，新基建部分领域，如物流冷链、数据中心等方面还存在短缺。而综观新基建的七大领域，一部分是补充传统基建的短板，如特高压、高铁和轨道交通、充电桩；另一部分是5G基建、大数据中心、人工智能、工业互联网等新技术与应用，主要集中在新的数字基础设施建设方面，并非是传统基建的重复。

在全球经济遭遇新冠肺炎疫情背景下，新基建再度被重点提及，不仅是出于稳增长的考虑，也与抗疫过程中新基建的突出贡献及其预示的良好应用前景有关。2020年3月人民网组织的“数字经济时代的‘新基建’实施路径”线上研讨会上，各方专家对“新基建不仅能在短期内助力稳投资、扩内需和增就业，从长远发展来看，更是提升全要素生产率，实现经济高质量发展的重要支撑”已达成共识。

从更大意义上来说，新基建是数字经济的基建。在此次抗击疫情过程中，数字经济发挥了积极作用，突出体现在强化社会公共安全保障、完善医疗救治体系、健全物资保障体系、助力社会生产有序恢复等各方面。

其中，大数据分析支撑服务疫情态势研判、疫情防控部署以及对流动人员的疫情监测、精准施策；5G应用加快落地，5G+红外测温、5G+送货机器人、5G+清洁机器人等已活跃在疫情防控的各个场景；人工智能技术帮助医疗机构提高诊疗水平和效果，降低病毒传播风险。另外，新冠肺炎疫情改变了人们的思维方式和生活消费习惯，云办公、云课堂、云视频、云商贸、云签约、云医疗、云游戏等新消费需求释放出巨大潜力。

新基建为“后疫情时代”中国经济破茧重生、求新谋变创造了积极条件。5G、人工智能、大数据、物联网等既是新兴产业，又是基础设施。依托新基建迅速发展的良好势头，数字技术得以广泛应用，这不仅有助于推动产业升级，扩大有效需求，保障民生托底，也是稳增长工作的重要抓手，为政府和企业提供了科学决策依据和精准施策手段。同时，新基建将提升数字经济服务实体产业和智慧生活的水平，新基建构建了数字经济的基础设施平台，其影响力已渗透到社会经济的方方面面，在助力国家治理体系和治理能力现代化过程中起着积极作用。

二、新基建是否是空间太小，对经济作用有限

有观点认为，新基建在整个投资中占比不高，对中国经济的支持作用非常有限。在笔者看来，当前新基建已经出现蓬勃发展的态势，且与传统政府扶持的项目有别，更多的是靠市场的力量推动，应用前景十分广泛。

例如，新能源充电服务是新基建的一大领域。根据中国充电联盟数据，截至2019年12月，我国充电桩保有量达121.9万个，目前车桩比约3.4∶1。从2021年至2030年的10年间，需要新建桩6300多万个，形成万亿元级的充电桩基础设施建设市场；而在特高压基础设施建设方面，来自国家电网方面的数据显示，2020年全年特高压建设项目投资规模达1811亿元人民币，预期可带动社会投资3600亿元人民币，整体规模达5411亿元人民币。

数据中心方面，根据工业和信息化部的数据，2019年中国数据中心的数量约为7.4万个，约占全球数据中心总量的23%。其中，超大型、大型数据中心数量占比达12.7%，规划在建的320个数据中心，超大型、大型数据中心数量占比达36.1%，这一数据与美国相比仍有较大差距。根据工业和信息化部的数据，2019年中国数据中心IT投资规模达3698.1亿元，到2025年，投资规模预计将翻倍。

另外，新基建投资的核心领域5G，当前各地也在重点推动。例如，上海市将加快5G网络建设步伐，确保完成2020年累计建设3万个5G基站的任务，将原本计划提前一年完成；广东省也按下5G基站建设“快进键”，广东省于2020年内新建5G基站4.8万个。根据《中国5G经济报告2020》预测，2020年我国5G总投资约0.9万亿元，2025年将达1.5万亿元。2020年，5G创造就业岗位54万个，2025年将超过350万个，2030年将达到800万个。

与此同时，专项债是新基建的重要资金来源，资金方面也在向新基建项目倾斜。专项债的资金不得用于土地储备和房地产相关的项目，同时扩大了专项债可用作资本金的范围，专项债投向新基建的比例大幅增加。

可以看到，当前资金投向新基建的比例出现快速增长，专项债“杠杆”将撬动更大的新基建投资。2020年1—2月，地方政府新发行专项债9498亿元，投向新基建的比例为27%，远超过2018年和2019年。多地政府已经提出要积极发挥社会资金作用，用好地方政府专项债，在房住不炒的总基调下，预期新基建可能会吸引更多的专项债投资。此外，由于专项债的资金杠杆优势，可以撬动银行信贷和社会资本，成为投资放大器，实质性地提高新基建投资。后续需政策引导支持，进一步加大新基建领域的投资。

三、“超前投资”新基建是否确有必要

当然，也有人担忧认为，新基建属于超前投资，必要性存在疑问。但笔者结合以往高铁、机场等中国基建投资的经验来看，虽然部分投资当期看来收益并不明显，但外溢性显著，持续收益值得关注。

例如，2004—2017年，中国基建投资平均增速超过20%。其中，中国交通基础设施完善程度已经居世界前列，高铁里程、高速里程均居世界第一。根据World Economic Forum全球竞争力报告，2018年中国基础设施整体得分为78.1分，全球排名第29位，是发展中国家中排名最靠前的。

超前的基建是中国最大的竞争优势之一，中国在许多基础设施领域的建设已经位居世界前列。以高铁为例，2019年中国通车的高铁里程超过3.5万千米，占全球的70%以上。高速公路方面，中国高速公路里程为14.3万千米，超过美国和欧盟，稳居世界第一。港口方面，全球吞吐量前十的集装箱港口有七个位于中国，2018年，中国港口集装箱吞吐量为2.51亿标准箱，位居世界第一，是美国的4倍。航空方面，基础设施建设也在迅速追赶。目前中国通航机场数量为239个，数量小于美国的555个，但中国年旅客吞吐量达到“千万人级”的机场已达32个，航空基础设施的质量正在大幅提高。

整体看来，这些超前投资虽然当期来看收益有限，但外溢性明显，极大地提高了社会生产和物流效率，提升了中国的竞争力，支撑着中国作为全球第一大制造国的地位。从数据来看，中国对全球经济的贡献从2006年的不足20%，上升到如今的近30%；中国出口份额占比从2006年的8.1%上升至2018年的12.7%，进出口在全球占比为23.3%，中国成为全球产业链上最重要的一环。除了具有超前投资的特点，新基建还是新的产业增长支柱，开创了新的投资渠道以及新的消费方式，未来前景广阔。

四、如何防范新的“四万亿元”卷土重来

一直以来，“四万亿元”经济刺激计划由于其广泛的后遗症而饱受争议。但是，在笔者看来，需要首先明确一个最基本的问题，即是“四万亿元”逆周期宏观政策的逻辑错误，还是经济体系本身存在的缺陷，或是政策执行机制中存在某种弊端？显然，这三者本质不同，应对方式也大相径庭，一旦混淆，不利于总结经验，反而容易矫枉过正。

不妨回顾“四万亿元”推出之时的背景：2008年下半年，受金融危机影响，中国出口急转直下，从年初的超过两位数增长迅速回落至负增长。而2009年一季度，出口转为两位数负增长，工业生产大幅下滑，发电量零增长，大量中小出口企业关闭，沿海地区失业潮出现等。

当时中国经济已经可以称为“硬着陆”，危急之时，“四万亿元”政策意在避免更多的失业与经济衰退，其方向是正确的。“四万亿元”的教训恐怕更多的是其后经济结构自身及决策的问题，这更值得反思。笔者归纳有如下几点：

第一，地方政府财政行为缺乏约束机制。资金方面，地方政府一旦获得支持，便有花钱的欲望，对资金的运用缺乏约束机制；而在项目方面，部分地方官员为追求一时的高GDP，不顾一切地上项目，忽略了对项目的盈利性和风险性的考虑。

第二，金融体系缺乏自主权。当时银行承担了准财政功能是导致其后系统性金融风险加大的主要原因。例如，有报道称，2010年10.7万亿元的地方政府负债中，有80%来自银行贷款。试问为何中国银行业在经济下滑阶段、缺少优质项目之时会取代大量财政功能，大量放贷？也许与当时政府给予的支持实体项目压力密切相关。

第三，国有企业的隐性担保机制。由于缺乏必要的市场退出机制以及存在隐形的政府担保，国有企业历来被视为优势企业，其项目被视为无风险项目，这也是银行忽视风险管理以及日后产能过剩企业大量存在的关键。实际上，当前大部分产能过剩企业都以国有企业为主。

第四，产业政策存在不少弊端。当时的“四万亿元”是配合十大产业的振兴计划以及大力发展七大战略新兴产业推出的。而现在来看，曾经支持力度较大的行业，如钢铁、造船、光伏等这些位列其中的产业由于过度进入，面临严重的产能过剩。

在笔者看来，质疑新基建重走“四万亿元”老路的警示是值得重视的，但也无须抱有“四万亿元”恐惧症。毕竟运用逆周期的财政政策支持经济增长，避免经济“硬着陆”无可争议。“四万亿元”的教训不在于是否推出刺激政策，而在于执行过程中忽视了中国经济固有的结构性弊端。

既要努力实现全年经济社会发展目标任务，又要避免新一轮基建下的债务风险，还需要与改革相结合，在制度环境、公平市场环境、改善政府治理、鼓励企业创新等方面做出努力。具体而言应做到以下几点：

一是加强顶层设计，做好统筹规划，放宽市场准入。应统筹规划，注重效益，量入为出，对项目做出甄别和评议；研究出台新基建规划方案，加强与财税、金融、就业等配套政策的统筹协调；实施负面清单制度，放宽企业投资准入，简化行政项目审批。科技公司和民间资本在软硬件结合、广泛为社会群体提供服务方面有独有的优势，积极引导有实力的数字科技企业发挥研发实力和经营创新优势，重点参与公共卫生与医疗健康、智慧交通、智能能源、智能新媒体及电子政务等领域的新基建项目。

二是鼓励和引导民间资本参与，形成多元化投融资体系。除中央预算内投资、专项债券资金及其他政策性的金融手段外，还应鼓励和引导各类社会资本参与新基建，形成政府财政和社会资本互为补充的健康机制、良性生态。以PPP项目为例，在目前存量PPP项目投资中，新基建占比仍然很低。截至2020年1月，存量PPP项目总投资规模为17.6万亿元，其中狭义新基建相关的投资仅有855亿元，占比为0.49%，包含医疗、轨道交通、园区开发在内的广义新基建占比超16%，而传统基建（铁路、公路、基础设施，不含轨道交通）仍然占据最大份额，接近40%，对新基建的资金投入还有很大的提升空间。此外，还可以考虑发行政策性金融债，多管齐下拓宽新基建项目的融资渠道。

三是鼓励和引导数字科技企业参与，探索推动投建营一体化模式。通过政策补贴、税收减免等方式，鼓励和引导数字科技加快新基建相关技术的研发应用，有序参与项目建设和运营。积极引导数字科技企业发挥研发实力和经营创新优势，重点参与公共卫生与医疗健康、智慧交通、智能能源、智能新媒体及电子政务等领域的新基建项目。

新基建的核心在于支持数字经济的发展，中国已经在数字经济领域走在世界前列，研发投入、专利数和市场占有率均有一定优势，未来中国应抓住此次疫情中数字经济的发展机遇，发挥新基建的产业效应，致力打造成为世界领先的数字经济强国。可以预期，新基建在推动经济转型升级、结构性改革方面有望发挥更大作用。新基建与传统基建补短板协同配合，将释放未来十年中国经济发展的潜能。