行动的制度背景
要将破产企业下岗职工的生存行动置于“抗争政治”的框架中予以分析，必须将其行动的指向固定在公共利益之上，探究具体的制度环境与该群体生存行动之间的互动关系。
制度可以根据不同的标准进行划分。从层次角度可以把制度划分为三种类型：一是总体社会制度，或曰社会形态。如资本主义制度、社会主义制度；二是一个社会中不同领域里的制度，如经济制度、教育制度等；三是具体的行为模式和办事程序，如考试制度、审批制度等（韩明谟、王思斌主编，1995）。也可以从起源和功能相结合的角度把制度划分为本原制度和派生制度。前者是其他制度的母体，后者是从本原制度中生长、演化、发展而来的。在学术研究中最常用的分类方法则是把制度分为正式的和非正式的两类。正式制度是国家、群体或组织向社会行动者提供的言明的、书写的规范、规则、契约及其实施机制。非正式制度是一个国家、群体或组织言明或者不言明（不成文的），并依据非正式监控机制的规则、安排与意义体系。
在现实生活中，根据制度的针对性和适用对象，我们还可以把正式制度进一步划分为普适性制度和专适性制度。前者是针对一国之全体国民的，对各阶层、群体或组织都普遍适用的制度。后者则带有一定保护性、保障性特征，适用于特定群体或组织，它是通过强制性手段恢复、缓解因某些原因而产生的社会失衡，是社会公平和正义的重要体现，例如最低生活保障政策、民族平等政策、再就业政策等。当然，普适性与专适性的区分是相对的，实际上某些普适性制度中也包含针对特殊群体的规定和条款，而专适性制度在弱势群体内部实施时，也就转变为普适性制度。
鉴于企业改制、经济转轨对广大劳动群众所造成的重大影响，中国政府制定了一系列旨在保障职工基本生活的政策与规定，并通过相应组织建构来保证与督促这些制度的实施。这些政策与规定主要包括最低工资制度，下岗、内退、退休养老方面的政策与制度安排，最低生活保障制度，社会保险制度，下岗职工再就业政策等。刘爱玉将其视为一种预防性制度安排，认为它们体现了一种生存伦理，于国家而言，向下岗职工提供基本的生活保障是尽到了道义上的责任；于工人而言，一旦基本生活获得国家保障，就会失去采取激烈的集体行动的道义基础（刘爱玉，2005：148）。对于保安街上的“失组织”城市贫民而言，与他们的生活联系最紧密的普适性制度和专适性制度分别有以下几种。
普适性制度
养老保险制度
养老保险制度是国家和社会根据一定法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力、退出工作岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。中国的基本养老保险改革所走的是一条“社会统筹与个人账户相结合”的道路，职工基本养老保险基金由国家、企业和个人共同负担。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》勾画了我国养老保险制度的基本框架：
企业缴纳基本养老保险费（以下简称企业缴费）的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由各省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多，养老保险负担过重，确需超过企业工资总额的20%，应报劳动部（现改名为人力资源和社会保障部）、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。有条件的地区和工资增长较快的年份，个人缴费比例提高的速度应适当加快。
按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部计入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息。个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工调动时，个人账户全部随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。
个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。
上述规定对企业和个人所缴费用的比例、增长速度、上限、费用的开支和使用等情况进行了详细说明，明确了各方责任和义务。其后又出台了一系列文件对城镇职工养老保险问题进行补充完善，逐步形成较为成熟的制度体系。
截至2010年底，武汉市城镇企业职工基本养老保险制度综合覆盖率已达88%。2011年，武汉市扩大了养老保险政策覆盖范围，原来未参保的集体企业职工及退休人员等三类人员约8万人，将可享受养老保险待遇。此次纳入城镇企业职工基本养老保险实施范围的城镇老年居民主要有：未参保集体企业职工及退休人员；原“五七工”“家属工”[1]；支农返汉人员等社会群体。符合条件的人员在自愿基础上，由个人一次性缴纳基本养老保险费。其标准是中心城区最低2.65万元、最高4.09万元；各远城区最低2.12万元、最高3.27万元。从2011年1月1日起，男性年满60岁、女性年满55岁的即可按月领取基本养老金，中心城区标准为710元，远城区为568元，并享受武汉市企业退休人员基本养老金调整机制，死亡后享受丧葬补助费和一次性抚恤金待遇。困难群体可申请分期缴费。[2]
医疗保险制度
医疗保险是当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度，长期以来主要在城镇中推行。城镇职工基本医疗保险费的来源有两个：用人单位一般按照职工工资总额的6%缴纳，具体比例由各地根据实际情况确定；职工个人一般按照本人工资收入的2%缴纳。个人缴费全部划入个人账户，单位缴费按30%左右划入个人账户，其余部分建立统筹基金。个人账户专项用于本人医疗费用支出，可以结转使用和继承，个人账户的本金和利息归个人所有。
中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号）以及原劳动和社会保障部等六部委联合下发的《关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设有关问题的通知》（劳社部发[1998]8号）中都明确规定，下岗职工进入再就业服务中心托管时，由再就业服务中心为其缴纳医疗保险费，下岗职工享受相应的医疗保险待遇。没有实行医疗保险制度改革的地区，由再就业服务中心按规定报销下岗职工的基本医疗费用。为了适应国有企业深化改革的要求，有利于国有企业下岗职工的分流安置和促进劳动力的合理流动，保障下岗职工的基本医疗。有关法规规定，国有企业下岗职工的基本医疗保险费，包括单位缴费和个人缴费两部分，均由再就业服务中心按照当地职工平均工资的60%为基数缴纳。
表2-1 武汉市医疗保险政策表
续表
失业保险制度
1986年，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称《暂行规定》），要求企业按照全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险基金，为职工失业后的基本生活提供保障。1993年4月，又颁布了《国有企业职工待业保险规定》，对前述《暂行规定》作了完善与发展。1991年1月，中国政府颁布《失业保险条例》，将失业保险制度建设推进到一个新阶段。
我国的失业保险制度由几个方面的内容构成。其一，规定了失业保险费的来源渠道。城镇企事业单位按照本单位工资总额的2%，单位职工按照本人工资的1%分别缴纳失业保险费。其二，对享受失业保险的资格进行了限定。具体包括按规定参加了失业保险，且所在单位和本人缴费满1年；非自愿失业；有求职意愿，并办理了相关登记；农民合同制工人不在其列。其三，对领取失业保险金的期限进行了分类限定。缴费时间满1年不足5年、累计缴费时间满5年不足10年、累计缴费时间10年以上者领取失业保险金最长期限分别为12个月、18个月和24个月。二次失业者的缴费时间需重新计算，领取保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的期限合并计算，最长不得超过24个月。其四，各省、自治区、直辖市人民政府必须把当地最低工资标准和城市居民最低生活保障标准作为失业保险金的上限和下限。其五，如在领取失业保险金期间患病就医，可向社会保险经办机构申请，领取医疗补助，补助标准由各省、自治区、直辖市人民政府结合当地条件规定。其六，失业人员如在领取失业保险金期间死亡，可参照当地对在职职工的规定，一次性发给其家属丧葬补助金和抚恤金。第七，失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，还可按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。[3]
1986年至今，伴随着市场经济体制的不断完善和企业改革的不断深化，我国失业保险制度得到迅速发展。截至2007年底，全国参加失业保险的人数达到11645万人，先后有近3000万人享受了失业保险待遇，国家投入相关资金共26亿元。此项工程极大地保障了下岗失业人员的基本生活，对社会的和谐稳定、繁荣发展作出了巨大贡献。截止到2008年6月，武汉市失业保险参保人数已达到101万人，享受失业保险待遇的有2.1万人。从2008年8月1日起，武汉市中心城区（含武汉经济技术开发区、东湖高新技术开发区、东湖生态旅游风景区）的失业保险金发放标准已调整为490元/月，医疗补助金标准调整为35元/月。[4]
专适性制度
再就业优惠政策
对于大量下岗失业职工而言，解除其生活困境的有效办法是帮助其重新走上工作岗位，实现再就业。为此，原国家劳动部于1993年启动了“再就业工程”，推广“再就业服务中心”。
这项工作大致分为两个阶段。第一阶段从1993年至1997年。这一阶段的主要工作是通过实施再就业工程，提供及时有效的就业服务、兴办劳服企业、组织开展生产自救、通过政策扶持鼓励组织起来就业和自谋职业等措施，帮助长期失业者和国有企业富余人员实现再就业。1993年，原国家劳动部正式推出了再就业工程。1994年，上海、沈阳、青岛、成都、西安、杭州等30个城市进行了试点。1995年4月在全国普遍实施。1997年，针对工作中出现的新情况、新问题，国务院下发了《关于在城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，进一步调整和完善了相关政策措施。
第二阶段从1998年5月至今。这一阶段主要是通过建立再就业服务中心、按照“三三制”[5]筹集资金、制定再就业优惠政策等一系列措施，保障国有企业下岗职工基本生活，积极促进其再就业。1998年5月，党中央、国务院召开了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，随后，下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号），对下岗职工基本生活保障和再就业工作进行了全面部署和安排，并提出一系列明确的方针政策。此后，国务院两次召开了会议（1998年7月和1999年1月），制定下发了三个文件（国办发[1999]10号、[2000]9号和国发[2000]8号），对进一步开展工作提出了明确要求。
作为一项旨在充分发挥政府、企业、劳动者和社会各方面的积极性，综合运用政策扶持和就业服务等手段，通过企业安置、个人自谋职业和社会安置等多种渠道，帮助下岗职工再就业的社会工程，再就业工程的基本做法是：（1）通过职业指导，为下岗、失业人员介绍职业信息和求职方法。（2）通过开展转业训练，提高下岗、失业人员再就业能力。（3）通过提供求职面谈和工作试用，促进双向选择。（4）通过兴办劳动就业服务企业，组织下岗、失业人员开展生产自救。（5）通过政策扶持，鼓励、支持下岗、失业人员组织起来就业和自谋职业。
为了扶持下岗失业人员自主创业，可将其应享受的失业救济金部分或全部一次性支付给用人单位或个人，作为扶持生产经营的资金。对企业富余职工自愿组织起来或自谋职业的，企业付给相应的安置费，作为扶持生产经营的资金。国家还出台了一系列减免税政策，具体内容包括：（1）对服务型企业（除广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外）、商贸企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体的新增加岗位中，当年新招用下岗失业人员，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，3年内按实际招用下岗失业人员的人数予以每人每年定额免税4800元的优惠。免税顺序为营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。按上述标准计算的税收减免额应在企业当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税税额中扣减，当年扣减不足的，不得结转以后年度扣减。（2）下岗失业人员从事个体经营的（除建筑业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧外），3年内以每户每年8000元为免税限额，依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。纳税人年度应缴纳税款小于上述扣减限额的以其实际应缴纳的税款为限；大于上述扣减限额的应以上述扣减限额为限。
关于减免税收的政策，对于保安街上自主创业的人们而言形同虚设。人们不是因为政策优惠而不纳税，而是自己赚不到钱而不纳税。在保安街上，凡是临街的房子都砸墙穿洞，辟出了一间间小门面，要么自己做点生意，要么转租给别人做生意，赚多赚少，都归自己，不用纳税。
No.9：我下岗后弄了个门面，租的别人的私房，30平方米左右，租金嘛，以前是每个月800块钱，现在生意不好做，降到500块钱了。……税已经很久没有交过了，好像有五六年了，国家不是有免税的政策嘛。税务局的人也来过几次，我都没交，根本赚不到钱，现在每个月扣除门面费、进货的费用，就只剩下四五百元的纯收入，还要自己交“三金”，还要养儿子和媳妇、养孙子，就是靠做点小生意来贴补贴补。做得蛮辛苦，早上六七点钟开门，晚上七八点钟收工，总想着还会有人来买东西，就守啊守啊。
No.16：2000年的时候，老奶奶去世了，我们把她开的花圈寿衣店接了过来。小店面只能混个最低生活，最关键是不出门面钱。可是位置不好，生意不好做，一直没有纳税。他们要我们交税啊，可是税太高，上次还税务登记了，反正没交钱。催交了好几次，可是我们哪里有什么生意呢？
城市居民最低生活保障制度
1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在1999年底以前，在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日，《城市居民最低生活保障条例》颁布实施。条例主要包含四个方面的内容：其一，对最低生活保障的享受资格进行限定；其二，规定了城市居民最低生活保障的标准及参照依据；其三，规定了城市居民全额享受和差额享受最低生活保障的具体条件；其四，规定了各种违规行为及其处理方法。
武汉市实施城市居民最低生活保障以来，共有25万多户城市居民享受到该项政策带来的实惠。武汉现行的低保标准是从2009年1月1日起实施的（武民政［2008］163号），中心城区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区、东湖生态旅游风景区城市低保标准为每人每月300元，远城区城市低保标准为240元。2011年5月召开的武汉市政府常务会议通过了《武汉市建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制实施意见》。按照这个意见，当居民消费价格指数月度同比涨幅达到4%～5%时，城市中心城区低保对象、优抚对象、领取失业保险金人员每人每月补贴标准为30元；涨幅为5%以上时，补贴标准为40元。意见从2011年6月1日开始实施。[6]
以上各种专适性制度的介绍表明，各级政府对改革转轨过程中利益受损群体比较关心，积极进行制度建设对其受损利益加以适度补偿。再就业工程，养老保险、医疗保险、失业保险，以及城市居民最低生活保障等制度的推行与落实，极大缓解了下岗失业职工的生活困难，让他们在心理和情感上获得安慰，从而抵消了一部分人因利益受损而产生的不满与怨恨，部分消解了公开的、有组织的维权抗争行动的可能性。尽管这些政策在落实和操作过程中存在一些问题，但它们从形式上体现了政府对弱势群体的关心和照顾，坚实了权力的合法性基础，契合了“失组织”城市贫民的核心生存逻辑：只要我还有饭吃、有衣穿，日子勉强过得去，熬个几年到退休就解脱了，没有必要跟政府过不去，给自己找麻烦。
正是这些政策为城市贫困居民提供了最直接、最便利的体制性资源，是他们在日常生活中努力争取、积极利用的生存保障。城市贫困居民的大量生存行动都是围绕这些政策展开的。因此，本书把上述保障性制度作为“失组织”城市贫民生存行动的互动背景，言下之意为，保障性制度作为一种结构性安排，并非永恒不变，而是在与目标群体的互动过程中发生着微妙变化。