二、社区减灾政策的分类

按照不同的分类标准，社区减灾政策可以划分为不同的类别。比如，以政策制定主体为标准，可以划分为党委、党委和政府、政府、政府职能部门及跨部门减灾协调机构制定的社区减灾政策。在这里，我们以减灾措施的性质为标准来划分社区减灾政策的类别。

减灾措施从性质上可分为工程性措施和非工程性措施，也就是我们通常所说的工程性减灾和非工程性减灾。工程性减灾主要应用各种基础性或专门性工程设施如水库、堤防等工程减少灾害；非工程性减灾则主要应用各种非工程性手段或途径如减灾管理、减灾宣传与教育、灾害预测预报、灾害研究等减轻灾害损失。按照这样的划分标准，社区减灾政策可以划分为工程性社区减灾政策和非工程性社区减灾政策两大类。

1. 工程性社区减灾政策

工程性社区减灾政策侧重于社区减灾的“硬件”建设，既包括河道疏通、公路灾害防治等间接性社区减灾工程建设方面的政策，也包括加固居民房屋等直接性社区减灾工程建设方面的政策。在这里，主要是指后一种政策，即由政府制定的与社区减灾直接相关的工程建设方面的政策。这类政策比较典型的有农村困难群众危房改造工程、中小学危房改造工程等等（见专栏1.3）。

专栏1.3

与社区减灾直接相关的部分工程性社区减灾政策

——农村困难群众危房改造工程。国家注重提高农村居民住房抗灾能力建设。在灾后倒房重建工作中加强房屋选址设计、施工验收等环节的技术指导和质量监督，结合扶贫开发工作推进减灾安居工程建设。自2005年以来，全国各地共投入资金175.35亿元人民币，完成改造、新建农村困难群众住房580.16万间，使180.51万户、649.65万人受益。

——中小学危房改造工程。从2001年开始，国家实施对全国中小学危房改造工程。截至2005年，中央财政安排专项资金90亿元人民币，全国纳入农村中小学危房改造规划的项目学校共4万多所。从2006年起，将全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造纳入农村义务教育经费保障机制。

——中小学校舍安全工程。从2009年起，国家用三年时间，在全国中小学开展抗震加固、提高综合防灾能力建设，使学校校舍达到重点设防类抗震设防标准，并符合对山体滑坡、岩崩、泥石流、热带气旋、火灾等灾害的防灾避险安全要求。

——全国农村民居地震安全工程。推进全国农村民居地震安全工程的实施，完成约245万户抗震安居房的建设和改造加固。

——加强社区减灾公共设施和器材装备建设。通过政府财政支持和社会积极参与，社区利用公园、绿地、广场、体育场、停车场、学校操场或其他空地建立应急避难场所，设置明显的安全应急标识或指示牌，建立减灾宣传教育场所（社区减灾教室、社区图书室、老年人活动室）及设施（宣传栏、宣传橱窗等），配备必需的消防、安全和应对灾害的器材或救生设施工具，使减灾公共设施和装备得到健全和完善。

材料来源：中华人民共和国国务院新闻办：《中国的减灾行动》，北京：外文出版社2009年版，第15—16页、27页。

2. 非工程性社区减灾政策

非工程性社区减灾政策侧重于社区减灾的“软件”建设，如社区灾害救助应急预案编制和演练、减灾宣传与教育、灾害预测预报等方面的政策措施。比较典型的就是建筑和工程设施的设防政策、社区减灾能力建设方面的系列政策（见专栏1.4）。相比较而言，非工程性社区减灾政策的强度往往弱于工程性社区减灾政策的强度，对于前者的效果评估的难度也常常大于后者。

专栏1.4

部分非工程性社区减灾政策

——国家出台《市政公用设施抗灾设防管理规定》，发布《城市抗震防灾规划标准》《镇（乡）、村建筑抗震设计规程》。发布国家标准《中国地震动参数区划图》，完善重大建设工程地震安全性评价管理制度。四川汶川特大地震后，修订《建筑工程抗震设防分类标准》《建筑抗震设计规范》。

——推动社区建立减灾工作机制。在各级政府的推动下，全国社区逐步建立健全负责社区减灾工作的组织，制定规范的减灾工作制度，组织减灾志愿者队伍，制定突发灾害发生时保护儿童、老年人、病患者、残疾人等弱势群体的对策，建立起有效的减灾工作机制。

——指导社区制定灾害应急救助预案并定期演练。基层政府根据《国家突发公共事件总体应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》以及地方政府制定的应急预案，结合社区所在区域环境、灾害发生规律和社区居民特点，指导社区制定社区灾害应急救助预案，明确应急工作程序、管理职责和协调联动机制。社区在政府有关部门的支持、配合下，经常组织社区居民开展形式多样的预案演练活动。

——组织社区开展减灾宣传教育活动。社区结合人文、地域等特点，定期开展形式多样的社区居民减灾教育活动，在社区宣传教育场所经常张贴减灾宣传材料，制订结合社区实际情况的减灾教育计划，社区居民的防灾减灾意识和社区综合减灾能力得到提高。

——开展减灾示范社区创建活动。2007年，国家开展了减灾示范社区创建活动。截至2008年，国家共授予284个社区为“全国综合减灾示范社区”称号。

材料来源：中华人民共和国国务院新闻办：《中国的减灾行动》，北京：外文出版社2009年版，第18—19页、26—27页。

[1] 辞海编纂委员会：《辞海》（第六版 彩图本），上海：上海辞书出版社2009年版，第2926页。

[2] 张金马：《政策科学导论》，北京：中国人民大学出版社1992年版，第9—10、17—20页。

[3] 陈庆云：《公共政策分析》，北京：中国经济出版社1996年版，第3、9页。

[4] 陈振明：《政策科学》，北京：中国人民大学出版社1998年版，第59—60页。

[5] 林德金等：《政策研究方法论》，延边：延边大学出版社1989年版，第3页。

[6] 张国庆：《现代公共政策导论》，北京：北京大学出版社1997年版，第3页。

[7] 参见第三章第一节“社区减灾政策制定主体”。