三、多中心理论

多中心理论可以从“多中心”的概念所包含的内容进行理解。“多中心”的含义包含了一种独特的政治、经济和社会秩序的审视角度。“多中心”指组织系统治理公共事务和提供公共服务的多个权力中心，“多中心”代表有众多单独形式的决策指挥中心，它们相互尊重、彼此合作的同时也彼此竞争，或与对方签署各种合同，或使用核心机制来化解矛盾。“多中心”已发展成为一种生产公共物品和提供公共服务的治理模式，成为一种多元的思维方式和治理理论的框架。

从微观角度来看，多中心是指由多个生产者生产公共物品并且共同处理公共事务，主要强调多个主体共同参与。“多中心治理”作为一种治理理念，主要表示在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在多个供给主体。多中心治理理论发展了一个基于是否具有竞争性和排他性准则的治理的分类方法。我们所说的大部分的公共物品并不是严格意义上具有非竞争性和非排他性的纯粹的公共物品，而是具有一定竞争性或者排他性的准公共物品，这种特性可以通过公共事务治理中产权契约的分配提供给单独的主体，使得传统的公共物品可以在诸如地理和特性方面进行分散。每一部分具有限定的生产权和处置权，并且承担响应的责任。每一个主体都是相对独立的，与此同时也是密不可分的。多中心治理理论旨在维持公共事务的公共性，并且通过提供具有相似性质和相似特征的各种参与者，在垄断的公共事务中建立竞争机制或不完全竞争机制。公共物品和服务的生产者之间通过竞争，会进行自我约束，从而达到降低成本、加强反馈的目的。与此同时，公民可以通过生产者之间的竞争来判断生产者的特性，选择自身需要的公共物品和服务。

从宏观角度来看，多中心治理是指政府和市场采用多种方式共同治理。在传统治理中，普遍认为公共事务如医疗服务，只能由政府这一单独的主体来提供。随后又认为市场也是公共事务的生产和提供者，建议建立单一以市场为主体的“私有化”机制。概括来讲，不管由政府或者市场来生产提供医疗服务，都是政府和市场之间二者选一的治理理念，都有其片面性，因为它们都是单中心的治理模式。由政府单独提供公共物品和服务会导致公共物品和服务的单一化，无法满足人民群众日益增长的物质文化需求，并且容易引起权力盲目扩大、低效等问题。市场有追逐利润的特性，单独由市场来提供公共物品和服务，会容易缺乏“公共性”，影响公共利益。市场作为单一主体，其危害也是显而易见的。多中心治理理论突破了单一主体治理的局限，在承认政府治理和市场治理是参与公共事务治理主体的同时，又认为政府治理和市场治理是两种不同的方法和机制，提倡处理公共事务不但要集中政府的公共性和集中性特征，还需利用强大的市场回应速度和高效率的优势，结合政府和市场两个主体的所长，进而提出政府与市场合作共治的新范式。

多中心治理中的政府具有新的任务，在公共物品的生命周期中，大致存在三个角色：消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者。在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。因此，多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化，它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化；在以往的物品提供方面，政府扮演着公共物品的唯一的直接生产者和提供者，参与了公共物品从被需要到被消费的整个过程，是唯一的参与者和主体，扮演者多重角色，承担着多重任务；而多中心治理的理论则通过其他主体、机制的参与，使政府通过多种方式将公共物品的部分生产任务委托给其他部门来提供。可以说，多中心治理中政府不再是唯一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据与便利。