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第二章 灾难医学管理学
第一节 灾难医学管理学的概念
一、应急管理的概念
(一)应急管理的内涵
在实践中,中国更倾向于使用“应急管理”这一概念。从研究对象和范围上看,应急管理是一门专门以“突发事件”为对象,探询事件发生、发展规律并系统防范和应对的科学。之所以会选用应急管理这一术语,一方面是因为“应急”本来就是管理部门应对突发或紧急事件的一个专门词汇;另一方面,应急管理的对象不仅包括常规性的突发事件,也囊括了重大的、影响生死存亡的事件或状态。虽然“应急管理”也注重理论的建构,也强调预防、缓解、响应和恢复等管理过程的每一个环节,但是它更多的是在实务或操作层面上使用这一概念的。
由此可见,应急管理是为应对突发事件而开展的管理活动,旨在保障公共安全,避免或减少因突发事件所造成的生命、财产损失和社会失序。2003年“非典”之后,中国开始建立以“一案三制”为核心的应急管理体系,将应急管理上升为法定行为。因此,应急管理是中国各级政府加强社会管理、搞好公共服务的一项基本职能和基本维度。
从管理主体上看,中国强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。应急管理是社会管理的重要内容,强调“政府主导、社会参与”。中国《突发事件应对法》第七条规定:县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。同时,《突发事件应对法》第十一条也规定:公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。例如,在2008年的“5·12”汶川大地震中,中国政府组织了高效的应急救援和“对口支援”,大量的非政府组织(NGO)和志愿者也积极配合政府参与应急救援与灾后重建。创造了抗震救灾的伟大胜利。
从管理客体上看,应急管理强调对突发事件的综合管理。按照《突发事件应对法》第二条规定,应急管理的客体包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,应急管理是对上述四类突发事件的综合管理。
从管理过程上看,应急管理强调对突发事件全过程的管理。按照《突发事件应对法》的规定,应急管理包括突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程,使突发事件应急管理工作贯穿于各个过程,并充分体现“预防为主、常备不懈”的应急管理理念。
综上所述,应急管理是针对各类突发事件(包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件),从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理。应急管理是个复杂的、开放的系统工程。
应急管理是政府的基本职责,它是公共服务的组成部分,而且是需求程度较高的重要组成部分。从这个意义上讲,对突发事件的管理能力是判断各级政府行政能力的重要标准之一。在日本,应急管理已成为国家和地方政府提供公共服务和判断政绩的一项重要内容。中国于2003年正式提出,今后对政府的政绩考核不光看GDP的优劣,而且还要看包括突发事件管理能力在内的综合能力。2004年3月,第十届全国人民代表大会第二次会议审议通过的温家宝总理的《政府工作报告》明确提出:“各级政府要全面履行政府职能,在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。”政府作为社会公众和公共利益的代表,应急管理应当成为其基本职责。从政府职能的角度分析,政府职能可以简单概括为两个方面,即政府职能和公共管理职能。而政府的公共管理职能又可分解为经济管理职能、社会管理职能和公共服务职能。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者和公共权力的执行者,在突发事件的管理中处于更加重要的特殊地位。从某种意义上来说,政府的生命力来自于它的社会服务作用。所以政府为公众提供突发事件服务是其基本职责,也是其存在的必要基础条件。2008年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》明确提出,“国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。”“加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,健全突发事件应急管理机制。”
(二)应急管理的外延
1.应急管理重在思想而不单是手段。应急管理活动既要按照突发事件自身发展过程(又称生命周期),采取防范、识别、处理、善后等管理活动和手段,又要按照一般管理职能过程要求,从危机分析、计划、组织、指挥、领导、决策、沟通、控制与监督等管理职能方面进行应急管理的职能体系构建。应急管理是管理者要高度关注的一个管理要素,手段只是管理工具,管理思想和理论基础则要遵循一般管理学的理论与逻辑。否则在实际应急管理过程中,就会产生本末倒置的情况,即手段代替思想,重视部分忽略主体的“管理近视症”,难以建立长效的应急管理运作体制和反应机制。
2.预防为主,预防与应急相结合。预防为主、预防与应急相结合是中国应对突发事件的基本方针。
突发事件对组织内部的平衡产生着巨大的威胁或损害,所以对于突发事件应力争将其控制在萌芽与苗头之中,即以预防为主,这是最主动、积极的应急管理态度。对于已经发生的突发事件,则要抓住机会和条件,尽快、科学地处理,扭转突发事件发展态势,力争使突发事件持续时间最短、损害最小。
在实施应急管理时,作为最高决策者还应当特别注意除了正规的信息渠道以外,一定还要有自己的非正规信息渠道,甚至包括私人渠道,这是应急管理的一条重要经验和基本技巧。每逢突发事件爆发时,迫于形势需要,管理者通常会从善如流,广纳谏言,言听计从。一旦恢复常态,管理者们就很快重新陷入繁忙的日常事务之中,这时应注意避免远离基层、远离风险、忽视风险隐患。而应急管理的最后一道工序就是及时总结经验教训,修改完善风险评估机制,强化风险防范措施和隐患排查治理,增强组织对危机的免疫能力,从而构成下一轮应急管理的前一道工序——预防与应急准备。
原联合国秘书长潘基文在联合国发布的第一份确认灾害风险要素的全球报告发布仪式上说:“灾害事件发生后的反应机制无论多么有效,都永远是不够的。”原联合国秘书长安南也曾说过:“灾前预防比灾后救援更经济、也更人道。”
二、应急管理与风险管理、危机管理
从广义上看,应急管理还涉及风险管理与危机管理。简而言之,从突发事件的分期,也就是从管理流程上来看,应急管理往前可以延伸至风险管理;从突发事件的分级,也就是从管理的紧迫度、强度和不确定性来看,应急管理在纵深上可扩展至危机管理。
从狭义的角度来理解,应急管理工作的起点是预测预警阶段,虽然目前应急管理工作范畴已经向“预防”环节全面延伸,但管理对象的侧重点仍是突发事件。此处将从狭义的角度来分析应急管理与风险管理、危机管理的联系与区别。但值得注意的是,具体实践中的应急管理工作应当将后两者全面纳入管理范围。
1.应急管理
事前、事发、事中、事后的全过程管理应急管理的对象是“突发事件”;应急管理的主要目标是“预防和减少突发事件及其所造成的损害”。全过程的应急管理工作则应当囊括事前、事发、事中、事后所有的应急管理环节,这就包括监测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等多个部分。监测预警是应急管理工作的起点,是“预防为主、关口前移”的重要内容,其主要目的在于防止已经存在的“潜在的危害”转化为“突发事件”。虽然目前应急管理的工作范畴已经向“预防”延伸,要推动应急管理从“被动应对型”向“主动保障型”转变,就应当从更基础、更根本的层面开展,也就是加强“风险管理”,在预防上下工夫。
2.风险管理
应急管理工作的“关口再前移”。《突发事件应对法》第一次从法律的高度对风险评估提出要求,第五条明确规定“国家建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,最大限度地减轻重大突发事件的影响”。第二十条规定“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施”。
“风险”包括两个基本要素:不利后果与可能性。其中,“不利后果”包括主观和客观两个方面,即可能产生的客观损失(人员伤亡、经济损失、环境影响等)和可能造成的主观影响(人群心理影响、社会影响、政治影响等)。当今社会,风险往往具有不利性、不确定性和复杂性的三维特征。
风险管理的对象是“风险”,其主要特性是对风险的不确定性和可能性进行管理,因此要实现应急管理活动的向前延伸,就需要实现从更基础的层面对“能带来损失的不确定性”(风险)进行超前预防与处置,从而实现应急管理工作真正意义上的“关口前移”、“防患于未然”。
第一,从功效上来讲,风险管理比应急管理更能从根本层面(基础规划、制度、城市软硬件建设)避免损失的产生。风险管理的最佳功效是“超前预防”,即尽量避免和减少人类活动与“灾害性”环境之间的互动,也就是尽量降低“致灾因子”产生的可能性,由此从最根本的层面上防止突发事件及其损失的产生;而一旦出现了“风险源”,风险管理的主要任务则变为评估和分析风险产生的可能性以及造成损失的概率,进而通过相应手段减少、降低、消灭这些可能性和概率,达到减少损失的目的。但是“风险”一旦转化为“突发事件”,损失便难以避免,此时就需要采取有效的应急管理措施力争将损失减少到最低程度。
第二,从管理层级上来看,风险管理的本质是战略管理,而应急管理则更多地倾向于一种行动策略。因此,风险管理能够在更基础层面实现管理的优化。风险管理通过对环境和“风险源”的仔细分析与评估,制定出处理“潜在损失”的系统性规划(其中包括了最基础的规划),从根本上杜绝和防止危害的产生,由此实现整体管理的优化。而应急管理是在“突发事件”发生后,按照既定预案或方案重新组合资源来进行应对,这通常导致在非常有限的时间、信息和资源压力之下做出决策,因此很难保证资源配置的科学性和最优。
风险管理工作的终点包括两个部分:其一,如果风险源被成功消除或控制,则重新进入常态管理和风险管理的起点(也就是风险管理准备阶段);其二,如果风险处置失败,“潜在的危害”转化为“突发事件”,则立刻进入应急管理过程。因此,风险管理工作的终点就是应急管理工作的起点(监测预警)。
由此可见,要实现应急管理工作“关口前移”的目标,不应当仅做好“监测预警”(也就是防止“风险”转化为“突发事件”这一阶段)的工作,而应当将关口“再前移”,实现从根本上防止和减少风险源、致灾因子的产生,也就是满足风险管理工作“超前预防”的目的。所以,风险管理是针对风险发生的可能性及其后果,综合考虑法律、政治、社会、经济等因素,从风险管理准备、风险识别、风险评估到风险处置,并在各环节中进行风险沟通、风险监测与更新的动态管理。在管理工作中有必要建立相应的机制与规则,确保应急管理与风险管理的有效衔接。
3.危机管理
“做最坏的打算”,强调决策的非常规性和“艺术性”危机管理通常是对“危机型”突发事件的管理,即针对影响范围特别大、影响时间特别长、伤亡或损失特别严重,对经济社会造成极端恶劣影响的特别重大突发事件,而且往往是在时间非常紧迫和不确定性极高的情况下,需要采取果断措施、做出关键决策的管理。但同时危机又具有一定的“机遇性”,即“危机二危险+机遇”。危机管理贯穿在风险管理和应急管理的整个过程中,危机兼顾了“风险”与“突发事件”的特性。
通常,按照事件的性质可以分为常规性的突发事件(即可以马上找到诱因的事件),以及非常规性突发事件(原因不明,情况复杂、不确定性大)。对于常规性的突发事件,应急处置工作可以根据以往的经验,利用常规化管理和程序性决策将突发事件有效地解决。而对于非常规性突发事件而言,不确定性大、影响大,情况更为复杂,时间又非常紧迫,这就需要非常规决策,这正是危机管理的重点。危机管理的独特之处在于它特别重视“做最坏的打算”,并强调决策的非常规性和“艺术性”,把握机遇,转危为机。
(樊毫军 张永忠 单学娴)