二、决策与评估

对公共决策进行系统的评估起始于环境影响评估（environmental impact assessment, EIA）。公共决策结果以多种形式呈现出来，如建设工程项目、政策、战略规划等。环境影响评估分为建设项目、规划和战略性等几个层次。与环境影响评估相伴随的是社会影响评估（social impact assessment）。社会影响评估起源于20世纪50年代唐纳德·坎贝尔的《社会背景下实验有效性相关因素》，该书引入了社会科学方法来研究实验和准实验内外部有效性的测量。20世纪60年代美国“向贫困开战”运动中成立了“经济机会办公室”，要求对社会政策进行评估，但这些努力并没有成为制度安排。1969年美国实施《国家环境政策法案》，要求联邦政府机构对“立法”的人类环境（human environment）的影响进行评估，促进了环境影响评估大发展。“社会影响评估”首先出现在对环境的社会影响评估中，由美国社会学会提出这个概念。70年代在福特基金会资助下，对联邦政府社会政策和项目进行评估，超越了环境影响评估的范畴。20世纪80年代联邦政府开始形成环境和社会影响评估两个体系，并得到广泛运用。1986年世界银行在其资助的工程项目领域进行社会影响评估。此外，社会影响评估得到全面、广泛的发展。

《国际社会影响评估手册》对社会影响评估的基本定义是“对干预性的行动（政策、项目、规划和工程）的预想到的或未预想到的社会后果进行分析（预测、估算和反思）和管理”。对影响评估的内容和方法没有太大的争议。争论的焦点集中在“社会”的范畴难以清晰界定，首要的是社会影响评价价值和目标的定位。国际影响评估协会（International Association for Impact Assessment, IAIA）提出社会影响评估的基本价值和原则有12条:（1）规划和社会影响评估首要原则是基本权利平等；（2）规划性干预的社会影响是可预测的；（3）规划性干预能够被调整，以减少负面影响，提升其正面效果；（4）社会影响评估应纳入决策的全过程；（5）应当更多关注可持续发展的社会方面，社会影响评估（连同环境影响评估）能够提供更好的发展方式，平衡经济利益和社会成本；（6）所有干预性规划及其评估，应当有助于地方社区社会和人力资本的培育以及强化民主过程；（7）对于从干预性规划中获益的人群应当仔细调查；（8）当一些不可避免的影响存在时，应当对干预性规划不同方案进行比较；（9）即使干预性规划得到批准或被认为是有益的，也应当对其环境和社会潜在影响进行全面评估；（10）在评估过程中地方性知识、经验和文化应当充分考虑到；（11）在评估和规划性干预时，不应当使用暴力、恫吓和威胁；（12）侵犯人权的所有干预性计划都应当停止。

从上述12条原则出发，社会影响评估的“社会”主要体现在平等（代内和代际）、价值多元、成本内化（而不能外溢）等基本含义。具体包括：生活方式、文化、社区、健康、福利、基本权利、身心安全、代际公平等。其中社会稳定影响评估集中在基本权利、健康和福利等方面。社会影响评估关注政策、项目、工程的社会后果，评估的目的是分析、监管和管理这些后果。这些后果包括积极的、消极的、预料到的、没有预料到的、直接的、间接的、短期的、长期的各类后果。社会影响的后果包括对人群的需要、偏好、居住、工作、娱乐、相互之间的关系、利益结构等方面带来的变化。社会影响评估的对象是人，所以往往涉及价值冲突和权力斗争。

决策过程是国家与社会互动的界面。影响评估是决策科学化和民主化的要求，体现了民主性和有效性的价值追求。影响评估本身就是打开决策过程“黑箱”的一把钥匙。社会稳定风险评估从其本源上来说，是社会影响评估的一个部分。评估的主题是“社会不稳定”。在中国的语境下，社会不稳定特指大规模信访、越级上访、群体性事件、极端事件、网络舆情等。社会不稳定是社会群体行动的一种表达方式，或许也可以理解成为社会群体博弈的一种方式。社会不稳定的根源在于维权机制发育不足。换言之，社会稳定风险评估实质是通过对民众的基本权利进行影响评估，从而实现管控型维稳模式的转变。

简要地说，工程、项目、政策、规划等可能引起社会变化（social change）。社会变化表现在人口、经济、空间、制度运转、公民权、利益、分配、社会文化和心理等方面。决策的后果对社会变化有经济方面的正面效果，也有负面和消极的效果。负面的效果往往会引发出社会抗争，进而影响到社会稳定。

社会稳定风险评估的内容包括：

（1）显性影响与隐性影响。

显性风险是指已经暴露出来的社会不稳定倾向、苗头或事件，如通过网络QQ聊天、微博、网络社区、现场聚会、集会等形式表达出来的抗议，通过各地维稳指挥中心反映出来的不稳定事件等。隐性风险是指没有表达出来，但是存在着暗流或群众明显的不满意，但是根据属地的信息员或维稳部门工作人员的经验能够判断出来的风险。有的时候是根据隐患能够识别出来的。

（2）主要影响和次生影响。

主要影响是指重大事项可能带来的风险点，比如征地拆迁领域的补偿方案。次生影响是指主要风险在社会矛盾预防和源头治理过程中带来的新风险。

（3）短期影响和长期影响。

短期影响是指在重大事项完成周期内爆发出来的时间短、程度激烈、容易识别出来的影响。长期影响是在周期结束后，由于社会稳定的隐患持续存在，在更长时间后才能显现出来的影响。

（4）技术影响与社会心理影响。

在重大工程项目进行社会稳定风险评估过程中，特别是在合法性审查的过程中，许多技术指标，如采光、距离等已符合法律法规的要求，但由于缺少人文关怀方面的考虑，即使规划、方案等是合法的，却也有可能引发群体性事件或者引发社会恶性事件。因此在社会稳定风险评估过程中，针对不同人群的社会心理进行调查和评估。如有的地方在司法强制拆迁风险评估过程中，引入了社会心理分析，包括对拆迁对象的社会交往、心理落差、社会地位等方面进行了分析。

（5）单个影响与整体影响。

单个影响是指重大政策与大型工程在生命周期不同阶段里出现的风险点、风险概率，风险值。如大型工程在规划、建设、运营阶段出现的单项风险；大型工程的环境影响、社会影响等层面上涌现的单项风险；重大政策在酝酿、议程设置、决策等阶段出现的风险；重大政策对不同利益相关群体的影响的单项风险。整体影响是指利益相关的公民、利益不相关的公民在信息扩散和“传染”机制的作用下，在社会形势演变不确定的条件下，出现的整体风险。整体风险不是单项风险简单相加，而是由于人群中存在的信息扩散和“传染”机制加大了社会稳定的风险。

（6）对决策进行评估源自有限理性的假设。

早期对决策评估主要立足技术维度，后来扩展到环境和经济维度，当下更多关注社会维度。社会稳定风险评估属于典型的决策预评估，但是在影响评估框架内还没有开发出评估工具和可能形成的风险概念，同时影响评估还停留在静态意义上。