第二节　立案管辖

立案管辖，又称职能管辖或部门管辖，是指人民法院、人民检察院和公安机关各自直接受理刑事案件的职权范围，也就是人民法院、人民检察院和公安机关之间，在直接受理刑事案件范围上的权限划分。立案管辖所要解决的是哪类刑事案件应当由公安司法机关中的哪一个机关立案受理的问题。具体地讲，也就是确定哪些刑事案件不需要经过侦查，而由人民法院直接受理审判；哪些刑事案件由人民检察院直接受理立案侦查；哪些刑事案件由公安机关立案侦查。

划分立案管辖主要是考虑以下两方面因素：一是公安司法机关的性质与诉讼职能。我国公、检、法机关是刑事诉讼中的主要诉讼主体，由于其各自的性质和诉讼职能不同，划分管辖必须与之相适应；二是刑事案件的性质、案情的轻重、复杂程度等。这些因素也是划分管辖的重要依据。

我国《刑事诉讼法》第18条对人民法院、人民检察院和公安机关的立案管辖范围作了规定。但这一规定过于概括，可操作性不强，为此最高人民法院等六机关联合发布的《六机关规定》、最高法《适用刑事诉讼法的解释》、最高检《刑事诉讼规则》对刑事案件的立案管辖作出了更为具体的规定。

一、公安机关受理的案件

我国刑事诉讼法确定公安机关受理的案件范围，在立法技术上采用的排除法，即除法律另有规定外，其他刑事案件都由公安机关立案侦查。《刑事诉讼法》第18条第1款规定：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。”据此，除法律另有规定的，其他刑事案件的侦查都由公安机关负责。所谓“法律另有规定”，主要涉及两大类：一是《刑事诉讼法》第18条第3款规定的基于特定原因，不需要侦查而由受害人向人民法院起诉，人民法院直接受理的刑事案件；二是由其他国家机关立案侦查的案件。根据我国《刑事诉讼法》的规定，具体包括以下几种情况：（1）根据《刑事诉讼法》第18条第2款的规定，由人民检察院立案侦查的刑事案件；（2）根据《刑事诉讼法》第4条的规定，由国家安全机关立案侦查的危害国家安全的刑事案件；（3）根据《刑事诉讼法》第290条第1款的规定，由军队保卫部门立案侦查的军队内部发生的刑事案件；（4）根据《刑事诉讼法》第290条第2款的规定，由监狱立案侦查的罪犯在监狱内犯罪的案件。

除上述“法律另有规定”的，其他一切刑事案件，均由公安机关立案侦查。应当说，属于这一类的刑事案件范围非常广泛，刑法分则所确定的罪名中绝大多数都包括在内。这也是与公安机关的性质、职能和办案条件相适应的。一方面，公安机关是国家的治安、保卫机关，在刑事诉讼中，它的主要职能是负责侦查，可以采用专门的侦查手段和强制性措施；另一方面，公安机关负有维护社会秩序、保卫社会治安的责任，处于同犯罪作斗争的第一线，拥有严密的组织系统，在侦查设备、技术装备和人员配备上最为雄厚，具有承担绝大多数刑事案件的立案侦查任务的坚实基础。

二、人民检察院直接受理的案件

人民检察院直接受理的刑事案件，其犯罪主体必须是国家工作人员，而且属于国家工作人员职务方面的犯罪或者利用职权实施的犯罪，这是同人民检察院的性质及其法律监督职责相适应的。这类刑事案件，在刑事诉讼中也称为自侦案件。我国《刑事诉讼法》第18条第2款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”[58]这里所说的“国家工作人员”，根据我国《刑法》第93条的规定，是指国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。据此，人民检察院自行侦查的案件主要有以下四类犯罪案件：

（1）贪污贿赂犯罪。这类犯罪是指《刑法》分则第八章规定的贪污贿赂犯罪，以及其他章节中明确规定按照《刑法》分则第八章相关条文定罪处罚的犯罪案件。具体包括：贪污案；受贿案；单位受贿案；单位行贿案；对单位行贿案；介绍贿赂案；挪用救灾、抢险等款物案；挪用公款案；巨额财产来源不明案；隐瞒不报境外存款案；私分国有资产案；私分罚没财物案。

（2）国家工作人员的渎职犯罪。《刑事诉讼法》第18条第2款规定：国家工作人员的渎职犯罪由人民检察院立案侦查，现行《刑法》已将渎职罪的主体由“国家工作人员”修改为“国家机关工作人员”，具体指《刑法》分则第九章规定的渎职罪，共34个罪名。具体包括：滥用职权案；玩忽职守案；国家机关工作人员徇私舞弊案；故意泄露国家秘密案；过失泄露国家秘密案；枉法追诉裁判案；民事、行政枉法裁判案；私放在押人员案；失职致使在押人员脱逃案；徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案；徇私舞弊不移交刑事案件案；滥用管理公司、证券职权案；徇私舞弊不征、少征税款案；徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税案；违法提供出口退税凭证案；国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗案；违法发放林木采伐许可证案；环境监管失职案；传染病防治失职案；非法批准征用、占用土地案；非法低价出让国有土地使用权案；放纵走私案；商检徇私舞弊案；商检失职案；动植物检疫徇私舞弊案；动植物检疫失职案；放纵制售伪劣商品犯罪行为案；办理偷越国（边）境人员出入境证件案；放行偷越国（边）境人员案；不解救被拐卖、绑架妇女、儿童案；阻碍解救被拐卖妇女、儿童案；帮助犯罪分子逃避处罚案；招收公务员、学生徇私舞弊案；失职造成珍贵文物损毁、流失案。

（3）国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪。国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件，是指《刑法》分则第四章规定的由国家机关工作人员利用职权实施的部分犯罪案件。具体包括：非法拘禁案（《刑法》第238条）；非法搜查案（《刑法》第245条）；刑讯逼供案（《刑法》第247条）；暴力取证案（《刑法》第247条）；体罚、虐待被监管人案（《刑法》第248条；报复陷害案（《刑法》第254条）；破坏选举案（《刑法》第256条）。

需要指出的是，人民检察院直接受理的这类案件对犯罪主体有特殊要求，即犯罪主体一般是国家机关工作人员。如果不是国家机关工作人员从事这些犯罪，那么就应当由公安机关立案侦查，而不应由人民检察院立案侦查。根据我国《刑法》的规定，非法拘禁罪、非法搜查罪、破坏选举罪的犯罪主体都是一般主体，并不限于国家机关工作人员；而刑讯逼供罪、暴力取证罪、报复陷害罪和体罚、虐待被监管人罪的犯罪主体必须是国家机关工作人员。因此，所有的刑讯逼供案、暴力取证案、报复陷害案、体罚、虐待被监管人案都是由检察机关立案侦查的，但并非所有的非法拘禁案、非法搜查案和破坏选举案都由检察机关立案侦查，只有国家机关工作人员利用职权实施的这三类犯罪才由检察机关立案侦查，其他人实施的这三类犯罪应由公安机关立案侦查。[59]

（4）国家机关工作人员利用职权实施的，需要由人民检察院侦查，经省级人民检察院决定的案件。我国《刑事诉讼法》第18条第2款还规定了“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件”。此类案件由人民检察院直接受理必须具备以下条件：第一，在犯罪的主体层面，必须是国家机关工作人员；第二，在犯罪的程度层面，必须是上述三类案件以外的其他重大犯罪案件；第三，在犯罪的手段层面，必须是利用职权实施的；第四，在审批程序层面，必须经省级以上人民检察院决定。这是人民检察院以直接立案的方式，对公安机关的立案侦查活动所进行的一种监督，但这种方式在具体执行中应从严把握其条件，不能作任意扩大解释。对于大部分刑事案件的立案侦查活动应当严格依照《刑事诉讼法》的规定进行，只有当出现极个别的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，确实不宜由公安机关立案侦查，而必须由人民检察院直接管辖的，经省级以上人民检察院决定，才可以由人民检察院立案侦查。

人民检察院直接受理此类案件的具体程序是：省级以上人民检察院认为需要由自己立案侦查时，经检察委员会讨论决定即可；基层人民检察院或者、州、市人民检察院需要直接立案侦查时，应当层报所在的省级人民检察院决定，省级人民检察院可以决定由下级人民检察院直接立案侦查，也可以决定直接立案侦查。对于司法实践中有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，人民检察院应当根据《刑事诉讼法》第111条的规定，通知公安机关立案侦查。

由人民检察院直接受理的上述四类刑事案件是属于国家工作人员职务上的犯罪或者利用职务上的便利实施的犯罪。人民检察院是国家的法律监督机关，对国家工作人员是否遵守法律负有特殊的监督责任。因此，法律规定这些与国家工作人员职务有关犯罪案件由人民检察院立案侦查，是与人民检察院的性质及其法定职责相适应的。

另外，在诉讼实务中，存在着交叉管辖的情况。对此，《六机关规定》作出了明确的规定。公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。

三、人民法院直接受理的案件

由人民法院直接受理的刑事案件，是指不需要经过公安机关或者人民检察院立案侦查，不通过人民检察院提起公诉，而由人民法院对当事人提起的诉讼直接立案和审判。这类刑事案件，在刑事诉讼中称为自诉案件，即由被害人本人或者其近亲属直接向人民法院起诉的案件。我国《刑事诉讼法》第18条第3款规定：“自诉案件，由人民法院直接受理。”根据我国《刑事诉讼法》第204条的规定，自诉案件包括以下三类：

（1）告诉才处理的案件。所谓告诉才处理的案件，是指只有被害人或其法定代理人提出控告和起诉，人民法院才予以受理解决的案件。这类案件实际上是把是否控告和追究犯罪的权利赋予了被害人，体现了国家对被害人自由意志的充分尊重。如果被害人及其法定代理人没有告诉或者告诉后又撤回的，人民法院就不予追究。被害人不告诉必须是他本人真实意思的体现，如果被害人因受到强制、威吓等原因无法告诉的，人民检察院或者被害人的近亲属也可以告诉。根据我国《刑法》的规定，告诉才处理的案件共有四种：即《刑法》分则第246条规定的侮辱、诽谤案，第257条规定的暴力干涉婚姻自由案，第260条规定的虐待案和第270条规定的侵占他人财物案。由于这四种案件犯罪情节轻微，案情都比较简单，不需要侦查即可查清案件事实，所以适宜由人民法院直接受理。需要注意的是，依照我国《刑事诉讼法》第112条的规定，告诉才处理的案件，如果被害人死亡或者丧失行为能力，其法定代理人、近亲属有权向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。

（2）被害人有证据证明的轻微刑事案件。这是指人民检察院没有提起公诉，被害人有证据证明的，不需要进行专门调查和采取有关强制性措施即可查清案件事实的案件。根据最高法《适用刑事诉讼法的解释》，这类案件主要包括：故意伤害案（《刑法》第234条第1款）；非法侵入住宅案（《刑法》第245条）；侵犯通信自由案（《刑法》第252条）；重婚案（《刑法》第258条）；遗弃案（《刑法》第261条）；生产、销售伪劣商品案（《刑法》分则第三章第一节规定的，但是严重危害社会秩序和国家利益的除外）；侵犯知识产权案（《刑法》分则第三章第七节规定的，但是严重危害社会秩序和国家利益的除外）；属于《刑法》分则第四章、第五章规定的，对被告人可能判处3年有期徒刑以下刑罚的案件。

这类案件之所以纳入自诉案件的范畴，一是因为其案情比较轻微，无需国家公诉权的过度介入；二是被害人能够证明案件真实情况，无需国家侦查权的额外介入。据此，这类案件必须具备以下两个条件：第一，必须是轻微的刑事案件。是否轻微可以从罪质和情节两个方面来考量。罪质轻微是指案件行为触犯的罪名较轻，如果触犯的罪名是罪质重的罪名，不论情节如何，危害都是很严重的。情节轻微主要是指案件的情节形成的社会危害性小，虽然行为触犯的罪名是罪质较轻的罪名，但情节严重或者恶劣，其危害性必然也大，也不属于该类自诉案件。第二，被害人必须有相应的证据证明被告人有罪。被害人处于控告者地位，应承担证明责任，提出证据证明其诉讼主张。根据最高法《适用刑事诉讼法的解释》第1条，对上述所列8项案件中，被害人直接向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。对其中证据不足、可以由公安机关受理的，或者认为对被告人可能判处3年有期徒刑以上刑罚的，应当告知被害人向公安机关报案，或者移送公安机关立案侦查。

（3）被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院已作出不予追究被告人刑事责任的案件。此类自诉案件俗称“公诉转自诉案件”。根据我国《刑事诉讼法》第204条的规定，这类案件从性质上说本属公诉案件，要转换为自诉案件，必须具备三个条件：第一，实体条件：被告人涉嫌实施了侵犯被害人人身、财产权利，且应当追究刑事责任的犯罪行为。第二，程序条件：公安机关或者人民检察院作出了不予追究被告人刑事责任的书面决定。这是提起“公诉转自诉案件”的前提条件。所谓“公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任”，是指经向公安机关、人民检察院报案、控告、检举，公安机关、人民检察院未立案侦查，或者撤销案件，或者不起诉的。第三，证据条件：被害人能够提供被告人涉嫌实施了侵犯被害人人身、财产权利，且应当追究刑事责任的犯罪行为的证据。这类刑事案件的范围很广，既包括公安机关或检察机关不立案侦查或撤销的案件，也包括检察机关决定不起诉的案件。

这类自诉案件的设定，一是为了充分保障被害人的诉讼权利，更好地维护被害人的合法权益，解决司法实践中存在的“告状难”问题；二是可以促使公安机关、人民检察院积极追诉犯罪，避免有案不立、有罪不究等放纵犯罪现象的发生；三是在实践中应确定自诉案件是否属于公安机关或者人民检察院应当管而没有管的案件，如果该案自诉人未曾向公安机关或者人民检察院报案、控告的，应当将案件移送公安机关、人民检察院处理。

（4）被害人对人民检察院不起诉决定不服而向人民法院起诉的案件。我国《刑事诉讼法》第176条规定：“对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后7日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后，人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。”此类自诉案件与上述第三类自诉案件既有联系，也有区别。从相互联系的角度看，二者存在着包容关系，此类自诉案件也是一种“公诉转自诉案件”；从相互区别看，二者存在着交叉关系，此类自诉案件对被害人被侵害的权利种类没有作限制，因此，可以是人身权利和财产权利，也可以是人身权利和财产权利以外的其他权利。