2.4　农村住房市场化的内涵、构成与表征

2.4.1　农村住房市场化的内涵

关于农村住房市场化的内涵，目前鲜有文献专门进行正式地阐释。早期文献主要将房地产或住房市场的城乡统一作为城乡发展一体化的一项重要内容进行研究。厉以宁（2008）认为农村土地制度和户籍制度都是城乡二元体制的重要内容，指出中国农村现行土地制度的弊端，现行农村土地承包制度和宅基地制度是实现城乡双向一体化的体制障碍，所有权与使用权相互分离不仅应当施于承包地，还应施于宅基地，应当解除房屋和土地使用权转让的限制。也有学者从宏观的角度探讨了统一城乡住房市场的对策及影响，提出建设城乡统一住房体系的思路（倪鹏飞，2015）。

尽管缺少正式阐释农村住房市场化内涵的文献，但学者们在探讨此问题时基本达成两点共识。一方面，对农村住房市场化的概念内核认识基本一致，即认为农村住房市场化一定意味着要解除现行规定对农村住房或农民住房流转的限制，允许农民将自有农房进行自由交易，包括出租、转让和抵押。根据对现行制度的理解差异，具体又可分为两派观点。一些学者认为，现行《土地管理法》并未明确禁止宅基地转让，只是规定“农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准”，因此农村住房市场化改革并未和现有规范明显抵触，只需要将允许农村住房转让进一步明确化即可。而另一些学者则认为，尽管《土地管理法》在法律层面只规定了“农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准”，没有禁止性规范，但在土地相关主管部门的规范性文件和中央及地方的各级实践中，事实上对农村住房流转持否定态度。因此，农村住房市场化改革应突破这种限制。

另一方面，大多数学者认为农村住房市场化类似于已经完成的城市住房市场化，是个全过程概念，既包括存量住房的流通，也包括住房建设和供应的社会化。由于这个共识内容比较全面，因此，笔者认为全过程的农村住房市场化概念是比较合理的。然而，考虑到农村住房大多为存量房、新建增量住房少的客观事实，存量住房的流通更应成为农村住房市场化概念的重点，而住房建设和供应的社会化可作为更长远的农村住房市场化目标。所以本书对农村住房市场化的内涵作狭义理解。

本书研究的农村住房市场化，是指在坚持集体土地所有制的前提下，通过赋予农民完整的住房财产权，建立城乡统一的财产权表述体系，实现农村存量住房的自由交易，促进农村住房市场的规范和发展，推动城乡住房市场的有序对接，形成城乡统一的住房市场运行机制和市场体系，从而发挥市场在住房资源城乡配置中的决定性作用。

农村住房市场化具有比较丰富的内涵，深入理解农村住房市场化的内涵至少应从以下几个方面进行把握：

首先，农村住房市场化不等于农村土地（宅基地）私有化。赋予农民完整的住房财产权是农村住房市场化的重要内容，然而，农民取得的财产权主要针对的是住房或地上建筑物部分，完整财产权的取得并不意味着住房所占的宅基地的所有权发生改变，或者说，农村住房市场化是在保持农村集体土地所有制不变的前提下进行的。当然，就现行法律规定来看，农村住房财产权的不完整主要是由于宅基地使用权的用益物权缺失，因此，是否能取得宅基地的转让权成为农民获得的农村住房财产权完整与否的关键。在农村住房市场化的过程中，宅基地所有权与使用权分离依然保持不变，改变的是宅基地使用权的权能，宅基地转让权的取得将使得宅基地使用权的权能更加充实。

之所以将保持农村土地的集体所有制不变作为农村住房市场化的前提条件，不仅仅是因为农村土地的农民群众集体所有制同城市土地的国家所有制共同构成的土地公有制，是《宪法》规定的基本财产所有制，也是我国社会主义制度的重要体现，还因为集体土地所有制作为我国长期以来始终坚持的基本土地制度，其改变可能对经济和社会发展带来难以估量的冲击。另外，城镇国有土地有偿使用改革的成功实践也表明，在保持基本土地所有制不变的情况下实现所有权和使用权的分离是比较稳妥的改革路径。

其次，农村住房市场化不同于简单的“宅基地入市”。不可否认，农村住房市场化与宅基地入市有密切联系。一方面，由于房和地的固有关系，农村住房市场化不可能绕过宅基地流转问题，另一方面，考虑到农村很少存在空置宅基地的客观现实，宅基地流转必然涉及地上建筑物的一并流转，而且目前大量隐形交易以住房转让或出租之名行宅基地转让之实。尽管宅基地用益物权的权能残缺是造成农村住房流转受限的根本原因所在，而且大量研究对此进行了关注，然而农村住房市场化包含但却不限于宅基地流转。

相对于宅基地入市，农村住房市场化拥有更加丰富的内涵。从客体上讲，宅基地入市仅针对建设用地，而农村住房市场化则针对归农民所有的住房，既包括建设用地，也包括地上建筑物。从涉及内容上讲，宅基地入市主要关注宅基地的可转让性，而农村住房市场化除了关注农民的住房财产权，还强调城乡住房统一市场体系的建设。

再次，农村住房市场化也不同于农村住房在集体成员内部流转。由于家庭迁移、农户分立、一户多宅等原因，农村宅基地或住房在集体成员之间的流转很早就已经出现。由于内部流转存在一定必要性和合理性，集体经济组织和乡镇基层政府往往持默许态度。然而，这种仅在集体组织成员间进行的农村住房流转由于流转范围受限，加上流转规模有限，往往难以称之为农村住房市场，其实质是宅基地资源在集体成员间的局部调整。

农村住房市场化与之存在的明显差别主要体现在两个方面。其一是农村住房的交易范围突破集体经济组织的范围，即农民可以将住宅同集体组织以外的主体进行交易。其二是农村住房交易将具有一定规模，只有常态化的交易才是农村住房市场化，偶尔的交易称不上农村住房市场化。

最后，农村住房市场化不只是赋予农民完整的财产权。不可否认，赋予农民完整的住房财产权是农村住房市场化的重要前提，然而它却并非农村住房市场化的全部。农民取得完整的住房财产权后，尽管享有交易住房的法律权利，但如果不存在发生交易的客观条件，比如不存在潜在的交易对象、交易成本过高、交易风险过大等，农村住房交易的发生和常态化依然难以实现，农村住房市场依然难以形成。可见，尽管宅基地流转制度改革是基础，但农村住房交易条件和市场环境的培育同样重要。本书认为，赋予农民更多财产性权利仅是市场形成的前提，农村住房市场化还需要出台精心培育市场的一系列改革举措。因而，仅赋予农民完整的财产权不是这里所述的农村住房市场化。

2.4.2　农村住房市场化的构成

农村住房市场化具有双重含义，它既可以被理解为是一种状态，也可以被理解成一个过程。作为一种状态的农村住房市场化，其实质是农村住房市场化改革的目标实现，表现为一种静态结果，具体表现为：农村住房在城乡间的自由流转、城乡住房统一而健全的市场体系、规范有序的城乡住房市场交易秩序等。而作为一个过程的农村住房市场化，其实质是农村住房市场化改革的实施和推进，具体表现为：对和农村住房交易相冲突的现有法律规范的调整、对已经存在的农村住房隐形市场的谨慎治理、对处于隐形状态的农村住房市场秩序的逐步规范等。

从改革过程的角度看，农村住房市场化意味着三个层面的深刻变化：

第一，解除宅基地流转限制，农民将获得住房自由转让权。

按照现行《物权法》的一般规定，农民对其自建的住宅享有所有权，这是一种从建成时就享有物权的原始取得方式。因此农民对其住房享有的物权，应该和任何普通物权一样，包括完整的权能，即占用、使用、收益和处分四项内容。其中，处分权意味着农民有权依法将其住房进行物理上和法律上的任意处分，只要不损害任意第三人的合法权益。将住房进行转让的权利就属于法律上处分权的重要内容，农民还可以对其财产设置用益物权和担保物权，农民应该享有的这些固有权利应该和城市市民对其商品住房享有的物权是等同的。然而，由于我国《土地管理法》对宅基地的特殊管理规定，农民对其从集体经济组织依申请无偿取得的宅基地使用权进行转让受到限制，由于“房地不可分”的不动产特性，农民转让住宅也受到限制，从而导致农民对其住宅享有物权的不完整或者处分权“虚化”。显然，农村住房市场化的前提是农民可以自由交易自家住房，只有赋予农民完整的农房物权，才能实现农村住房市场化并最终实现城乡住房市场统一。

第二，农村隐形住房交易取得合法地位，农村住房市场规范化程度增加。

据有关调查显示，尽管数量不大，非正规的农村住房交易却具有一定普遍性。除了前述的农村集体经济组织内部的住房交易之外，跨越集体经济组织范围的农村住房交易主要集中在城乡接合部和“城中村”，尤其是在一些大型或特大型城市的城乡接合部。这些区域的住房隐形交易具有多种多样的表现形式。既有农民违规加盖农宅后出租或出售给外来务工人员的农民工聚居区，也有集体经济组织利用集体土地与房地产开发企业联合开发的成规模小区，即所谓“小产权房”。这些隐形住房市场中的住房供给满足了一部分进城务工农民、城市中低收入家庭和新就业大学毕业生的住房需求，在一定程度上起到了住房保障的作用。

然而，农村住房隐形交易的混乱秩序引发不少问题。由于缺少法律的明确规定，这些隐形的农村住房交易并未被纳入房地产行政管理的范围，它们始终游离于法制之外。例如，在几乎所有的小产权房小区，无论是将住房出租还是转让，抑或抵押，都无法依法签订受法律保护的交易合同，也都无法在房地产行政主管部门办理登记备案。这导致这些隐形交易存在很大风险，既有可能因住宅建筑违反城市规划而受到行政处罚甚至强制拆除，也有可能遭受合同另一方的恶意违约，而无法寻求法律救济。实际中大量发生的与小产权房相关的法律纠纷就为农村住房隐形交易的弊病提供了有力的注解。

农村住房市场化就是要改变农村住房隐形交易的无序状态，有条件地承认一些符合要求的交易，进而将那些游离于正式法律制度以外的住房财产和交易逐步纳入合法的产权表述体系。这样才能形成稳定且全面覆盖的住房财产权体系，从而为农村住房财产的资产化创造稳定的产权基础。

第三，农村住房市场与城镇住房市场的有序对接，城乡统一的住房市场体系的建立，与快速城镇化相适应的住房资源市场配置机制的形成和完善。

中国长期以来对城市住房市场发展的重视造成了发达的城镇住房市场与基本缺失的农村住房市场并存的局面，也可以说这是一种城乡住房市场完全分割的状态。为了缓解日益严峻的住房短缺局面，20世纪70年代末期启动的经济体制改革将城镇住房制度作为重要改革对象之一，经过长期艰苦的探索，逐步摸索出住房商品化和市场化的改革方向，1998年底废除了住房福利化分配体制，正式确立了住房货币化分配体制。随后，中国的房地产市场及住房市场得到快速发展，不仅结束了长期以来的住房短缺状态，极大地改善了人民群众的居住条件，而且房地产产业也成为国民经济发展的支柱产业。然而，在这三十余年的改革进程中，农村住房制度却几乎没有进行任何改变，和如火如荼的家庭联产承包责任制改革形成强烈反差，最终造成了当前中国的城乡住房二元分割局面。

城乡分割的二元住房体制已经不能满足城镇化高级阶段产生的城乡融合要求。随着国民经济的迅速发展，工业化和城镇化快速推进，伴随着从农业解放出来的劳动力向工业大量迁移，农村人口大量迁往城镇，“农民工”或进城务工人员的居住问题成为社会焦点。一方面，面对城市迅猛上涨的房价，收入有限的进城农业人口没有住房消费能力，另一方面，不能被带进城镇的农民住房只有在农村闲置。这是房不能随人走的二元住房体制造成的住房资源浪费状态。

农村住房市场化的最终结果就是要消除城乡分割的二元住房体制，建立城乡统一的住房市场体系，通过市场的力量使得住房能够在城乡间自由流动，形成和人口要素流动相挂钩的动态机制。当然，人口和住房在城乡间的双向流动也是城乡发展一体化的重要内容，因此，就这个意义上来说，农村住房市场化也是城乡融合发展的必然要求。

2.4.3　农村住房市场化的表征

作为一种状态的农村住房市场化，具体体现在哪些方面？这就是农村住房市场化的表征问题。笔者认为，农村住房市场化至少可以从交易内容、交易范围、交易量、交易方式和交易价格五个方面进行表征。

（1）交易内容

农村住房市场化完成后，在农村住房市场上，农村住房交易的对象是特定的农村住房或住宅，既包括宅基地也包括地上的建筑物及其他附属物。作为一种不动产交易，农村住房交易同其他不动产交易一样，交易对象实际上是不动产的权利，即产权交易是农村住房交易的重要特征。那么，农村住房市场上交易的农房产权具体包括哪些内容呢？或者说，农村住房的哪些权能可以在农村住房市场上进行流转？

笔者认为，农村住房市场的交易内容应当包括农村住房的转让、出租和抵押等。

农房转让是指农房权利人将农房产权以有偿或无偿的方式让渡给他人的交易。一项完整的农房转让，转让人转让的权利包括两项内容：其一是农村住房及其附属物的所有权，其二是农村住房所占宅基地的使用权。注意在这里，宅基地的所有权是不允许交易的，这既和城市商品房交易不得转让国有土地所有权保持一致，也符合《宪法》禁止转让土地所有权的规定。

农村住房转让具有两大特征：一是农村住房转让应坚持“房地一体原则”，即转让人在转让农村住房时，应当将住房建筑部分和宅基地部分一并转让，不允许仅转让其中一部分而保留另一部分，即所谓“房随地走、地随房走、房地一致”。农房转让的另一个重要特征是，农房转让后，转让人将丧失农村住房的一切相关权利。既然转让人已经将农房转让，受让人就成为新的农村住房权利人，转让人不再享有和农房相关的任何权利。

农房出租是指农房权利人在一定期限内将占有和使用农村住房的权利让与他人并取得租金的交易行为。农房出租通常是一种有偿交易。农房出租的两大特征是：首先，农房出租后，出租人不丧失对住房的所有权和宅基地使用权；其次，农房出租是一种暂时的权利让渡，出租人只在租赁期限内让渡住房的占有和使用权，租期届满时，将收回这些权利。

农房抵押是指农房权利人为了为债务做担保，在农村住房上设定担保物权，抵押生效后，债权人取得抵押农房的抵押权，成为抵押权人，在债务人无法清偿债务时，处分抵押农房，优先偿还债务。农房抵押最明显的特征是其不转移占有的特点，即抵押生效后，抵押人继续占有和使用农房，无需将农房移交给抵押权人占有，这是和质押最大的区别。

农村住房交易的内容之所以包括转让、出租和抵押，主要基于两点考虑。其一，为了和城市住房交易的内容保持一致。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》之规定，城市的房地产交易包括转让、出租和抵押。农村和城市在住房交易内容方面保持一致，有利于将来的城乡住房市场融合。其二，三项交易内容涵盖比较全面，基本满足了农户对农房流转的需求。

既然转让、出租和抵押都是农村住房市场交易的内容，三者中的任意一个都能在一定程度上反映农村住房市场化的水平。当然，对农村住房市场化最准确表征，依赖于包含三种交易在内的一系列指标的综合表征。这也为本书在实证部分，以农村住房出租来表征农村住房市场化提供了理论基础。

（2）交易范围

交易范围是交易发生的区域边界。农村住房市场化之前自发完成的农村住房市场交易有一些发生在集体经济组织成员之间，另一些则超越了集体经济组织的范围，如“小产权房”和“城中村”等。在农村住房市场化完成以后，农村住房的交易范围将不受集体经济组织这个边界的任何限制，当然这并非意味着就不存在集体经济组织内部的交易。笔者认为，随着农村住房市场化程度的不断提高，农村住房交易的范围将逐步扩大，由最初的以集体经济组织内部交易为主，逐步扩大为以乡镇范围的交易为主，再扩展到县、市范围的交易，再到省域乃至全国范围的农村住房交易。

（3）交易量

交易量是用来衡量市场大小的一项指标，可进一步用交易频率与交易规模来表征。交易频率是在一定时期（通常为一年），市场上发生的交易次数，可以用来表征市场交易活跃程度。对于农村住房市场来说，一定区域在一定时期内农村住房交易的次数越多，交易频率越高，表明市场化程度越高。交易规模是用来衡量市场体量大小的重要指标，可以用某种单位来表示。比如，农村住房市场上，农房交易的面积、套数等都属于交易规模的范畴。

（4）交易方式

交易方式是商品交换过程中采用何种具体做法来完成交易，是联系交易当事人的方式和手段。依据不同的标准，可以对交易方式进行不同的分类。按照契约关系的不同，农村住房交易的方式有非书面合同方式、书面合同方式和备案合同方式等。交易双方采用口头或其他方式进行交易即为非书面合同方式，早期自发的农房交易较多采用此种方式。书面合同方式是通过签订书面合同完成交易，这种方式更加规范。如果签订书面合同并且依法在相关部门进行交易备案，则为备案合同方式。备案合同方式是法律明确要求不动产交易应当采用的交易方式。农村住房交易采用备案合同方式进行的比例越高，则说明农村住房市场化的程度越高。

（5）交易价格

交易价格即成交价格，可以是某个具体交易的实际成交价，也可以是多次交易的平均抽象价格。农村住房交易的成交价是特定类型农村住房在一定时期内若干次交易的平均成交价格，是一个反映市场供求关系的抽象价格。在农村住房市场化达到一定水平之前，农房隐形市场上的自发交易的成交价格往往偏低，尤其是和临近区域城镇住房的交易价格相比更低。这主要是由于以下原因：首先，此时的隐形交易没有明确的法律依据，游走在合法与非法的边缘地带。而交易双方均对交易的法律风险有所估计，进而影响到成交价格。或者说，交易买方面临较大的法律风险，需要较低的价格予以补偿。其次，交易范围有限，市场竞争不充分。农村住房市场在自我发育的早期，除了城中和城郊，交易大多发生在农村集体经济组织成员之间，偶尔有交易发生在集体成员和非集体成员的农民之间，很少有城市居民到交通不便的偏远农村地区购房居住。有限的交易范围使得市场上出现了竞争的双向不足，有限数量的卖方导致卖方竞争不足，有限数量的买方又导致买方竞争不足。农村隐形住房市场上不充分的竞争限制了市场功能的发挥，进而扭曲了市场价格。

总之，市场成交价格相对于城镇明显偏低，实际上反映了城乡住房市场割裂导致农房市场价格估值偏低，农房价值没有显化。农村住房市场化将消除隐形交易时存在的市场风险，竞争变得更充分，将使得农房价值得以彰显。从这个意义上讲，一定区域里农村住房市场相对于临近可比的城镇住房市场的相对交易价格将能体现农村住房市场化水平以及城乡住房融合的程度。可以通过以下公式来表示：

式中，R表示农村和城镇住房市场的相对交易价格，P_rural是农村住房市场上的交易价格，P_city是和分子中的农村可比的相邻城市住房市场的交易价格。有：

在农村住房市场化改革过程中，通常情况下有0<R≤1，即在完全实现改革既定目标之前，农村住房交易价格通常低于城市。随着农村住房市场化改革的逐步推进，农村住房市场化程度将逐步提高，R也由小到大，农村住房交易价格也越来越接近城市水平。当然，在改革完成后，不排除一些地区出现农村住房交易价格高于城市的情况，即R>1。

综上所述，农村住房市场化可以利用交易内容、交易范围、交易量、交易方式和交易价格五个方面来表征。农村住房市场化的实现是个逐步演化的过程，在某一个具体的时间横截面，农村住房市场化的水平可以通过考察以上五个方面的具体状况来进行研判。如果将实现农村住房市场化的过程大致划分成三大阶段，其和五个表征之间的对应关系可由表2-1来说明：