二、我国社区矫正执行及检察监督中存在的问题

（一）我国社区矫正执行中存在的问题分析

1.社区矫正制度法律尚不够健全，程序保障不足

目前社区矫正的法律依据主要是2011年5月1日正式施行的《刑法修正案（八）》中有关社区矫正制度的规定和2012年3月1日“两高两部”出台的《社区矫正实施办法》，社区矫正法还未制定实施。各地区根据上述法律文件的指示，结合当地的实际情况制定了一系列的法律文件。以安徽省为例，根据《社区矫正实施办法》，安徽省有关司法部门为指导本省的社区矫正工作，陆续发布了《安徽省社区矫正试点工作方案》、《安徽省社区矫正对象考核奖惩办法（试行）》，合肥市有关政法部门也联合出台了《合肥市社区矫正审前调查评估实施办法》、《合肥市社区志愿服务行动实施方案》等等文件，以上办法的实施对当地社区矫正工作起到了一定的指导作用。但由于部分还是试行规定，对于试行时间、评估结果没有明确规定，出现了先后发布的地方实施细则与《社区矫正实施办法》不协调的情形。例如，关于假释犯相关法律文书的送达时间问题。2006年试行的《安徽省社区矫正工作流程》中明确规定“应在出监之日起7日内送达户籍所在地的司法局”，但在《社区矫正实施办法》中规定“应在其判决、裁决生效起三个工作日内送达至居住地县级司法行政机关”。两个法律文件内容的矛盾导致地方机关执法没有统一的依据，^[8]使得实践工作衔接不当，权责不明，甚至脱管、漏管现象。另外法律制度的不完善也导致后续工作中出现执行力、监督问题难以得到解决，严重阻碍了社区矫正制度的持续发展。

2.社区矫正制度的实施主体不够明确

社区矫正制度的实施主体，由社区矫正机构和社区矫正机构的工作人员构成。但在我国社区矫正制度的实施主体权限缺乏法律的明确授权，导致主体不明。譬如，与之相似的人民法院审判权是通过《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》等法律所赋予，国家机关工作人员在法律赋予的职权范围内实施其相应的行为。而对于社区矫正制度的实施主体，《刑法修正案（八）》删除了原刑法中由公安机关执行的规定。也就是说社区矫正的具体工作不再由公安机关执行，那么正常情况下，应由司法行政部门承担。然而司法行政部门的执行权限却没有得到法律的确认。^[9]虽然《社区矫正实施办法》中对于司法行政机关执行社区矫正制度的职权有相关的规定，但《社区矫正实施办法》并非全国人民代表大会表决通过的法律，因此，司法行政部门的执法权限仍未得到明确，这使得在社区矫正制度的执行实践中主体模糊、管理分散，监督工作难以开展。

3.社会矫正制度缺乏社会认同且适用率较低

社会矫正制度缺乏社会认同的主要原因有以下两点：首先是受重刑主义思想的影响。《刑法修正案（八）》中明确规定，对于管制、缓刑、假释必须进行社区矫正。但是受传统的重刑主义思想“治世用重刑”的影响，在人民群众的心中，如果一个人触犯了法律，却没有受到监禁刑类型的处罚，是违反公平正义的。只有处以重刑，才能震慑犯罪、惩罚犯罪分子以维护社会稳定。图3为我国2013-2014年进行社区矫正的人数统计，从图中可以看出我国进行社区矫正的人数较少，与我国一百多万的服刑总人数相比是非常少的。这种惯性思维的存在，使得人们很少将人道主义与刑罚的目的联系起来，导致社会矫正制度缺乏社会认同感，公众参与率低，给社区矫正工作的实施效果带来了负面影响。同时，深受重刑思想影响的不止大众，刑事执法者亦然。在实践中，很多司法工作者宁愿判重不判轻，唯恐惩罚力度不够，导致社区矫正制度适用率低，与社会发展程度不匹配。其次，公众对社会矫正制度认识不足，对社区矫正工作不支持。由于宣传力度小、法律知识普及程度低，人民群众对社区矫正缺乏了解，认为犯罪分子存在于自己生活的小区中，使个人的生命与财产安全难以得到保障，即使社区矫正对象有些罪行极轻，但大部分人仍不理解更不接受社区矫正对象，这种薄弱的社会基础严重影响非监禁刑的发展。

图3 2013-2014年我国实行社区矫正人员分类统计

（二）检察机关在社区矫正执行监督中的问题分析

1.检察机关的监督方式和监督程序缺乏法律的明确规定

我国目前实行社区矫正的主要法律依据为《社区矫正实施办法》，该《办法》由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定，规定了司法和行政部门关于社区矫正执行的工作分工和配合。从该《办法》的内容来看，大部分的篇幅都在于规定基层司法行政机关即司法所的工作内容和程序，关于人民检察院的职责只做了简短性、概括性的规定。《办法》第二条第三款规定人民检察院对社区矫正全过程实行检察监督，但并未规定具体的监督方式和程序。《办法》第37条规定人民检察院可以提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书，未对检察机关可以提出意见的对象做出规定。而《办法》第26条则明确规定了司法行政机关提出收监执行的情况，且规定了批准、决定机关作出决定的期限。相比之下，检察机关在社区矫正执行中则处于可有可无的尴尬地位，^[10]在社区矫正中的作用微乎其微。社区矫正作为刑罚执行的一种重要方式，应当属于司法机关的工作内容，而实践中，由于社区矫正的社区性，司法行政机关承担了社区矫正执行的主要内容，司法机关的作用常被忽视，人民检察院作为专门的法律监督机关，在社区矫正中的作用应当被重视。

同时，《办法》未对社区矫正执行中出现的职务犯罪作出具体规定，只是在第三十八条概括性的指出应当依法给予处分或追究刑事责任，而且该条中仅指出司法工作人员的违法行为，未提及司法行政机关工作人员的违法责任，这显然与社区矫正日常工作由司法所负责的规定难以呼应。职务犯罪的侦查权属于检察机关，而普通违法行为检察机关并无权侦查，仅靠机关的内部监督显然力度不够。因此，该《办法》对于社区矫正执行过程中的职务违法行为的防治规定明显不足，应当由检察机关负责的职务犯罪也未明确指出。

2.检察监督手段单一、刚性不足，难以实现监督实效

《社区矫正实施办法》中明确规定的检察机关对社区矫正监督的方式为违法纠正通知书与检察建议书，监督手段单一。如前文提到的辽宁省西丰县检察院的监督举措，虽然看起来方式多样，但最终落到实处、能够产生实效的只有纠正违法通知书。而法律并未对违法通知书的反馈做出强制性规定，《办法》中也未对执行机关对纠正违法通知书的反馈时间、反馈结果做出强制性规定，如果执行机关认为自己不存在违法行为如何反馈，执行机关确实存在违法行为时如何改正及改正期限，执行机关改正后检察机关是否进行复核等，法律都未作出规定。因此，检察机关所作的违法纠正通知书与检察建议书的刚性明显不足^[11]，对于执行机关的纠正作用也难以实现。

其次，目前检察机关对于社区矫正执行的监督仅限于事后监督，具有一定的局限性。^[12]同时，人民法院、公安机关、监狱等社区矫正的决定机关与人民检察院之间存在信息不对称的问题。《办法》第五条规定，社区矫正的判决、裁定生效起三个工作日内，将法律文书的副本抄送响应的人民检察院，但由于《办法》但法律层次较低，强制力不足，且未规定未及时移送的法律后果，使得通知检察院成为了决定机关的自律行为，结果造成了人民检察院的监督漏洞，不利于开展社区矫正的预防性工作，也容易滋生徇私枉法等职务违法犯罪行为。此外，若是社区矫正的决定机关未通知检察院实行社区矫正的人员情况，执行机关也选择了针对性的隐瞒，使得社区矫正人员逃脱了检察监督，则会造成难以估量的后果，不仅使矫正人员不能接受正确的矫正，更造成了对法律权威的损害。

3.检察机关内部的沟通、衔接效果不佳

在实践中，对于部分社区矫正的检察监督需要不同检察机关之间的沟通、配合。如对于犯罪分子的审判有时为犯罪地人民法院，若人民法院作出社区矫正决定，则应由犯罪地的人民检察院对该决定进行合法性监督，而接受社区矫正则是在户籍所在地或者经常居住地的社区，此种情况下关于矫正人员的社区矫正监督机关法律未做明确规定。通常情况下的做法为，由社区矫正执行地人民检察院对服刑人员进行监督，如社区矫正人员罗某因协助组织卖淫罪被北京市丰台区法院判处缓刑，在山西省阳高县实行社区矫正，^[13]此种情况不仅涉及矫正人员档案的移交工作，还包括矫正地人民检察院是否有权提出收监建议等问题。由于目前尚未建立跨行政区域的检察机关沟通机制，导致社区矫正执行中可能会出现种种问题。这些具体工作，需要不同地区的检察机关之间相互衔接、配合，才能使检察机关的监督作用落到实处，而由于检察机关的相关工作职能细则中规定不足，造成不同地区检察部门之间的配合困难，具体工作人员工作时无章可循。在今后的法律法规制定过程中，这类问题应当引起重视。