三、公共应急管理法治化的目标

公共应急管理法治化的目标，在其他学者的论著中，可能被表述为应急法制（或紧急状态法制、紧急法制、公共危机法制等）的目标、功能、任务、作用等。尽管在不同名目下的论述侧重点确实有所不同，但其基本指向仍然是一致的。在这一问题上，学者们的认识可以被区分为以下几种观点：

第一，一元说。这种观点在公法学者中广泛流行，他们强调应急法的主要目标是防止政府紧急权力的滥用以保障公民的基本权利免于遭受紧急权力的不当侵害，而不是用于增强政府对抗危机的能力，后者显然属于公共管理的范畴而不是法律的任务。“国家紧急状态法律制度的目的则是为了保障国家紧急权行使的有效及合理；设置对国家紧急权行使的限制和监督制度，以克服或削弱权力滥用可能带来的危险；最大限度地保障公民自由权利。”[14]“政府的应急能力分为危机克服能力和法律能力。危机克服能力，是在面对突发公共事件对国家和人民生命财产造成的严重社会危害和威胁，采取有效措施控制、减轻和消除社会危害，尽快恢复正常社会秩序的能力。……危机克服能力的衡量标准是有效性和及时性，主要是政府措施的应急效率问题。……法律能力关注的中心问题是政府的应急措施对公民自由和权利，包括经济、社会、政治、家庭和其他方面的自由和权利限制或者中止；对国家决策和监督活动民主制度的影响……提出法律能力的基础是政府采取应急措施不能没有任何道德和社会约束，不能为了克服危机而无所顾忌为所欲为，也不能以克服危机为由不计任何物质和社会代价。所以政府应对危机的法律能力是政府实施应急行为取得社会普遍认可和取得合法性评价的能力。”[15]在《突发事件应对法》立法活动的前期，尤其是以制定《紧急状态法》为目标的阶段，[16]这种观点表现出了对立法取向的强烈影响。[17]

第二，有重点的二元说。这种观点同样居于主流地位，它肯定了法律对应急管理具有支持和保障功能，但同时强调其控权功能更加重要、更具终极意义。“首先，公共危机管理需要法制，一个直接的意义在于法制作为应对危机的手段更为有效和有序。……其次，公共危机管理需要法制，更为深远的意义在于它是避免法治危机、保障人权所必需的。”[18]较之一元说，这种观点无疑更加全面，但并无本质上的差别，仍然认为控制紧急权力、保障公民权利是应急法的基本品格。

第三，平行的二元说。这些学者较早地注意到应急法上述两个目标之间存在紧张关系，因此对这一问题的认识呈现出折中的态度。这种观点平行地描述应急法的各种功能，认为其功能包括“配置协调紧急权力，调动整合应急资源；建立完善应急机制，规范应急管理过程；约束限制行政权力，保障公民合法权益”。[19]有的学者进一步明确指出了这两种目标之间的矛盾，认为两者的张力可能存在于公共利益与私人利益、公共秩序与公民自由、合意与强制之间。当法律尚未规定政府如何应对突发事件，或者规定的方式不切实际时，政府应当服从法律还是服从事实？这还将导致合法性与正当性之间的张力。而应急法的价值就在于缓解这些矛盾，从各种不可避免的张力之间寻找一种微妙的平衡。[20]这种观点将应急法的目标定位于配置紧急权与控制紧急权两者之间的平衡协调，其进步之处显而易见。但问题在于，法律对应急管理的保障和支撑，以及对国家紧急权力的规制，两者绝不可能总是并行不悖、相安无事的。在这两种目标出现矛盾的情况下，学者们一厢情愿设想的“微妙的平衡”也不见得总是能够被获得的。在许多时候，“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风。”一旦在实践中出现价值冲突，就必然面临着目标排序的问题。平行的二元说实际上有意或无意地回避了这一棘手的问题。[21]在《突发事件应对法》立法活动后期，特别是其立法目标集中于规范非紧急状态的一般应急管理行为之后，上述观点开始成为立法的主导思想。[22]

无论上述各种观点之间存在何种重要的差别，但其共同的视野都始终没有离开过应急管理中的国家紧急权力。紧急权力的极端危险性，以及二十世纪以来世界范围内种种有关紧急权力肆虐——特别是紧急状态长期化导致人权被践踏的恶例，没有办法不引起学者们的高度警惕。因此，人们在应急法的研究中执着于讨论对国家紧急权力的规制之道，或致力于非常状态下政府扩权与控权的平衡。[23]对此类命题的破解，似乎成了大多数应急法论著永恒的主题，同时被认为正是应急法核心使命的所在。但在笔者看来，如果说在紧急状态制度的语境下，这种结论尚能成立的话，[24]那么，一旦我们将视野转入范围更加广泛的非紧急状态应急管理，就可能发现，这种认识恰恰遮蔽了应急法的本质属性，导致人们对应急法真正的发展目标无法做出正确的判断。

在笔者看来，紧急状态之外的应急法律体系，首先是一种法律化的应急管理机制，然后才是控制或平衡政府紧急权力的一种法律工具。如果认为应急法的唯一（或首要）任务在于解决紧急权力的规制或平衡，其尴尬之处将在于无法合理解释如下两种现实：第一，既然政府应急能力的获得和提升并不是法律的任务，只是一个公共管理上甚至仅仅是技术上的问题，那么，法律为什么仍然规定了大量有关应急管理的政策、方法和措施，而这些法律规范的目的恰恰是用来增强政府危机治理能力的呢？第二，如果对政府应急活动的控制、对紧急权滥用的规制是应急法第一位的功能和目标，并决定了应急法的价值所在。那么，为什么那些用于构建各种应急管理机制、具有行政机关工作规则属性的规范，反而在数量上占据了应急法律规范的绝大多数呢？

应急法的发展历史已经表明，人们对法治的诉求并不因社会进入非常状态而有所减弱。而法治的核心追求，便是对公共权力滥用的有效控制。因此，对国家紧急权力的规制与平衡确实是应急法的重要目标之一，但笔者认为，这种目标只是第二位的。如果以政府为核心的各种危机应对主体不能获得战胜公共危机的足够能力，任何控制国家紧急权的努力都只能是奢谈。而在笔者看来，公共危机应对能力的获得与提升并不仅仅是一个公共管理上的问题，恰恰离不开法律的保障与支撑。这一点正是国家构建应急法制体系，即实现应急管理法治化第一位的目标所在。

正如上文所述，应急法的本质是应急机制及作为其组织载体的应急体制主要内容的法律表现形式。那么，应急机制、应急体制作为人类应对突发事件的核心经验积累、固化下来的成果，其主要内容为什么不能仅仅以政策文件、工作规程或其他的形式存在呢？而必须上升为某一层次的法律规范并加以实施？换言之，法治化对于公共应急管理机制、体制的建立和运行，究竟价值何在？笔者认为，其价值主要体现在以下三个方面：

一是引导和约束人们应对突发事件的行为，保障应急机制、体制的有效运行。应急机制、体制是人类在历次突发事件应对实践中付出巨大代价所获得的，为实践证明为行之有效的，相对稳定的对抗公共危机的策略和方法及其组织形式。换言之，这是一种经过历史积淀的经验法则。但对于每一次突发事件中的各方应对主体而言，这种策略和方法往往并非源于其自身的感性经验，因此未必能够获得其高度认同和自觉遵行。面对每一次突发事件，人们的感性认知和行为选择必然是五花八门的。而突发事件一旦来临，又要求那些相对稳定的策略和方法在最短的时间内被有效地实施，而不能放任人们各行其是。因此，只有将这些机制、体制中最重要的部分上升为法律，借助于法的权威及其背后的国家强制力，才能确保人们按照这些策略和方法行事，有效应对新的公共危机。

二是明晰人们在突发事件应对中的角色，保障应急机制、体制的有序运行。应急管理机制、体制的实施，往往要求各类社会主体做出一定的角色转换，即人们在应急机制、体制的实施过程中可能需要扮演某种有别于平常的角色。这种转变可能表现为政府权力的扩张和责任的增强，政府将比平常更加强烈地干预每个人的生活；各种公共主体的权力界限被打破，政府可能代行立法机关的部分职责而拥有发布紧急命令的权力，而在政府瘫痪的情况下，执政党机关甚至军队又可能暂时代行行政管理上的职能；公民权利受到克减而公民义务被增加，主要表现为公民的人身自由权、财产权和部分政治权利的行使将暂时受到限制，同时又被赋予了配合、服从政府实施应急处置并在必要时参加应急救援、提供专业服务的义务；非政府组织可能临时获得某种行政职权并承担相应的义务。这些角色的转变既重大且复杂，不可能在突发事件来临后再临时确定，必须在法律上做出预先安排。我们很难想象，离开了法律上的安排，这种角色的转换在公共危机来临时将如何实现。

三是确保各种应急资源必要的准备和投入，保障应急机制、体制的有力运行。应急管理机制、体制的运行，无论在事前的预防和准备，还是事中的处置和救援，抑或是事后的恢复与重建，都需要以消耗惊人的人、财、物资源为代价。在人力方面，国家需要建立各级各类综合性、专业性应急救援队伍并经常加以训练，需要在各级政府、各类机关配备充足的应急指挥和应急管理人员，需要使普通民众接受必要的应急教育和训练；在财力方面，突发事件的爆发将带来大量处置、救援、重建、救助、抚恤方面的开支，无事时的危机预防所需要耗费的资金则更加惊人；在物力方面，既要开辟和建设各种应急避难场所，又要配备大量用于应急监测和应急救援的装置和设备，还要储备足够的应急救援物资。在危机的事前管理中，这些投入的资源还极有可能因久备不用而导致“浪费”。上述这些资源无论来自于公共财政的投入，还是商业渠道的融资，或者对个人的劝募和征收，如果没有法律提供的依据和工具，其保障都将变得十分脆弱。如果这些资源的投入不能得到满足，任何设计精致的应急机制、体制都将无法运转，沦为空谈。