六、公共应急管理机构的改革

政府的应急管理机构按照角色不同可以分为决策指挥机构、现场指挥机构和日常工作机构。在我国，这些机构自2003年SARS危机以来的十多年间经历了较大的变革，而且这种变革至今仍在持续，一直处在尝试与磨合之中，远远没有定型。

在决策指挥机构方面，强化政府的综合管理职能是2003年以来完善我国公共应急体制的一个重要方向。[38]以部门分工、临时协调为特征的体制受到广泛批评并被摒弃，综合协调、统一指挥上升为公共应急管理中的重要原则。“以条为主”的公共应急体制转向了“以块为主”，并开始尝试使应急管理中一部分综合协调职能常态化。各级政府取代其下属部门成为公共突发事件的主要应对者，统一领导、综合协调被置于公共应急体制原则的首要地位，应急决策和指挥权从各部门手中被收归政府本身。大多数地方政府陆续成立了应急委员会，将其作为本区域突发事件应对的决策指挥枢纽，下设应急管理办公室作为日常机构，基本上形成了“应急委员会（政府）——部门”的两级应急指挥体制。不过，上述努力在实践中很快遇到了障碍。由于公共突发事件数量众多并呈现持续上升的趋势，以各级政府为基础建立的应急委员会无法完全应付。特别是对于那些应急管理任务较为繁重的大城市，要求应急委员会对所有属于该级政府负责的突发事件全部做出决策并领导应急处置工作，显然不切实际。因此，很多地方政府不得不将决策权下放，在应急委员会和各个部门之间嵌入了一个新的指挥层级——专项应急指挥部。但是，很多地方政府的专项指挥部设置多达几十个，接近甚至超过了一级政府中具有应急管理职能的部门的总量。在这种架构之下，应急委员会要统率数十个专项指挥部，一位副市长可能兼任十多个专项指挥部的指挥长，显然超过了合理的控制幅度。如此一来，公共应急管理的决策体系又重新陷入了部门分割、各自为政的怪圈，倒退回了“以条为主”的体制。因为，这些专项应急指挥部名义上是本级政府设立的，由政府副职领导人兼任负责人，对外通常也以本级政府的名义行事，但其实际工作却主要依托某一部门来完成。在其他部门看来，这个专项指挥部做出的决定本质上还是该部门自己的决定，只不过是披上了一层层次更高的“外衣”而已，其服从配合的意愿就大打折扣，这个专项指挥部的协调能力也就受到了极大的制约。要解决这一问题，就必须重申应急管理中的综合协调原则。在这一原则之下，应急管理的决策指挥权应当由政府而不是其部门来掌握，部门必须无条件地执行应急决策指挥机构作出的决定，而应急决策行为的后果和责任应当由政府承担。为了实现应急决策权的相对集中，应当减少专项应急指挥部的数量，原则上不应超过20个。同时，应急专项指挥部的办公机构应当做出相对独立于其依托部门的制度设计。

在现场指挥机构方面，相关制度在我国的公共应急法制体系中长期不被重视。因为，在立法者看来，应对一次公共突发事件的指挥机构只有一个，在突发事件发生之后，这个机构既总揽全局、统筹决策，也负责事件现场的应急指挥。或者说，立法者认为现场指挥就是应急指挥的一个部分，不需要作为一个独立的层次来规定。在实践中，各级政府基本上也是按照法律规定的模式来实施应急指挥的，实行决策指挥与现场指挥一体化。但这种做法存在着严重弊端，通常会导致外行指挥内行，还可能导致现场指挥秩序的混乱和应急资源的错配，对应急处置带来明显的不利影响。为此，应当在一元化指挥原则下，明确区分应急组织指挥体系中的现场应急指挥部和协调保障机构，也就是使现场指挥机构和决策指挥机构适度分离、各司其职。[39]现场指挥机构在性质上是突发事件爆发期在现场指挥处置和救援工作的临时性机构，但在事件现场拥有最高指挥权，负责事件现场的所有战术指挥工作，利用全部现场资源贯彻决策指挥机构做出的决定，实现后者的指挥意图，并向后者汇报和提出资源需求。[40]而处于后方的决策指挥机构对于现场指挥的作用主要应体现在三个方面：一是宏观决策，即对突发事件应对中的重大问题进行研判，决定和调整事件处置的基本方案供现场指挥机构具体实施，但不应对细节问题做出强制性的要求；二是为现场处置工作提供支援，根据前方指挥部的请求尽全力协调各方关系、调动各种资源提供支援，保障现场应急指挥的需要；三是纠正现场指挥中的明显错误。在我国的公共应急法律体系中，现场指挥机制曾长期付诸阙如，《突发事件应对法》也忽略了这一问题。目前，这一制度仅见于2010年广东省人大常委会通过的《广东省突发事件应对条例》，该条例第三十六条规定：“突发事件应急处置工作实行现场指挥官制度。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当根据应急处置工作的需要设立现场指挥部，派出或者指定现场指挥官，统一组织、指挥现场应急救援工作。现场指挥官有权决定现场处置方案，协调有关单位和部门的现场应急处置工作，调度现场应急救援队伍。各有关部门、单位、公众应当服从和配合现场指挥官的指挥。”这一制度值得国家层面和其他地区的立法加以借鉴。

在应急管理日常工作机构方面，有关其设置模式的选择目前陷入了两难境地。SARS危机之后，我国的公共应急体制改革开始启动，其中一个主要标志就是各级政府陆续设立了应急管理办公室。目前，政府应急办的机构、人员和职责有这样几个主要特点：（1）应急办设置在政府的办公机构之内，作为其一个内设机构，部分地方政府的应急办主任由政府的副秘书长或办公厅（室）的副主任兼任；（2）应急办多数以原来的政府值班室为基础进行编制、人员上的扩充；（3）应急办主要承担值守应急、信息汇总、综合协调等职能，本质上是本级政府在应急管理中的秘书机构，不能以自己的名义直接对外行使职权。应急办的这种设置模式存在着权力过小、层级过低、能力有限等明显缺陷，[41]既受到了学术界的广泛批评，这个系统的工作人员也普遍了解其弊端并感到不满。总之，应急办没有被赋予足够的级别、权力和资源，也没有形成自上而下的体系，与处理应急管理事务的客观要求相比，应急办显得过于弱小。[42]有鉴于此，学术界和实务界的主流观点认为，应当设立一个独立的政府部门如“紧急状态部”或“应急管理署”来专门负责应急管理事务，将各个部门的应急管理职能分割出来归这个部门统一行使，其职能涵盖应急预案、应急动员、应急咨询、应急情报、应急救援、应急保障、应急指挥等方方面面。[43]而被认为最直接可行的方法，就是通过将现有的政府应急办充实、升级之后来组建这个部门。但这种思路并不切合实际，既割裂了常态管理与应急管理之间的关系，单独设立新部门又将导致新一轮条块矛盾的出现，非但无法达到整合资源、提高效率的目的，反而会使现有的公共应急体制出现倒退。笔者认为，相对合理的做法是按照大部制改革的思路，在资源整合的基础上组建一个专司公共应急管理的部门，但这个部门并不包揽、替代原属各个部门的所有应急职责，特别是对于那些日常管理和应急管理职能密不可分的领域主要发挥的是协调功能。有学者用“大而不全”的“准大部制”来概括这一机构的职能特征，即该机构并不是把应对突发事件的所有职能全部集中起来，有时候只是把分散在各部门的应急职能横向联系在一起。[44]以我国既有的公共应急管理组织架构为背景，可作如下制度安排：首先，组建一个承担公共应急管理日常工作的主管部门。对于那些主要承担应急管理职能而一般行政管理职能较少的部门，可以合并到新设立的这个部门当中去。[45]但对于那些既有应急管理职能也有一般行政管理职能的部门来说，由于两种职能密切相关、不宜分离、不便整合，应当继续保留其应急管理职能，但在具体的职能履行过程中应当接受综合应急管理部门的协调。其次，新设立的部门同时承担本级政府应急管理办公机构的职责，在直接负责若干领域的应急管理事务之外，平常状态下还要扮演类似于目前政府应急办的角色，即值守应急、信息汇总、综合协调等；而在本级政府成立了临时性的应急指挥部时，它还将同时承担指挥部办事机构的职能，即方案草拟、命令传递、信息报送、任务督办等，必要时还可以充当现场指挥机构。再次，新设立的部门应当保证管理人员的专业性并与其他应急管理部门进行充分的人员交流。