一、“省部关系”的现状

（一)“省部关系”的内涵与外延

“省部关系”，是指中央部委与省级政府在实际运作过程中形成的相互作用、相互影响的状态。“省部关系”既包括同一、合作的一面，也包括矛盾和冲突的一面。

中央部委是指中共中央和国务院的组成部门、直属机构和办事机构。中共中央部门包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部。国务院行政机构包括国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。

截至2013年3月19日，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个，直属特设机构1个，直属机构15个，办事机构4个，部委管理的国家局16个。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条规定：国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作。国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。

省级政府是最高层级的地方政府。中央对全国事务和基层政府的领导主要通过省级政府这个中介和桥梁进行。“省自称为一级正式地方政府单位700多年以来，除去中华人民共和国成立之初的一个极为短暂的时期外（前后不过5年)，一直是中国最高层级的占主导地位的政府单位。”（注：曾伟等主编:《地方政府管理学》，60~61页，北京，北京大学出版社，2006。） 中国共有省级行政区划34个。本研究报告仅限于探讨中央部委与普通省级政府之间的关系，即除了香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省之外的其余31个省级政府。这31个省级政府又分为省(22个)、自治区(5个)、直辖市(4个）三种类型。

（二)“省部关系”的基本状况与主要特征

由于业务性质迥然有别，不同中央部委与省级政府联系的方式、途径有很大差别，对地方政府的控制和影响力也不尽相同。比如，中央对外联络部、外交部、国防部与省级政府的直接联系就不多。当前，一部分社会公众和学者过多地强调中央集权的一面。中央通过部委集权是事实。然而，“省部关系”不是单向度的，而是影响与被影响的多边关系。就一般意义而言，按照基本的制度规范，中央部委与省级政府关系应当遵循以下基本规则：

1.中央部委和省级政府是相互合作、相互支持的伙伴关系

《宪法》第八十九条规定国务院的职权包括：规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。

中央部委和省级政府的行政级别一样。比如，民政部和四川省政府都是正部级单位。差别在于，中央部委是中共中央或国务院的组成部门，主管一个系统和行业；省级政府是一级地方政府，主管一个行政区域。从法律上说，二者是互相尊重和协作的伙伴关系，相互之间没有行政隶属关系。如果发生一些分歧，通过双方协商或者中央领导协调的方式来解决。比如，《民族区域自治法》第二十条规定：上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。

中央部委没有权力向省委、省政府发布指令性公文或者在公文中向省委、省政府提出指令性要求。须经党中央、国务院审批的具体事项，经党中央、国务院同意后可以由中央部委行文，文中须注明已得中央政府同意。同样，省政府也不能对中央部委或者其分支机构直接提出命令性的要求。比如，“除党中央、国务院以外，对银行的工作谁也不能干预，可以提意见，但不能下命令，不能指定银行干这样、干那样”（注：《朱镕基讲话实录》，第1卷，453页，北京，人民出版社，2011。）。

2.中央部委对省级政府职能部门有领导或业务指导的权力

中央部委制定和推行的各种政策，对省级政府及其职能部门具有约束力。这种约束力，一是来自中央部委是中央政府在某个领域最高代表的定位。二是来自中央领导的支持。比如，中央各部委经常就本领域的重要情况向中央报送简报或者请示报告，中央领导对简报的批示本身就是一种决策，这无疑增加了中央部委的权威性。三是来自中央部委拥有法定指导或领导省级政府职能部门的权力。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。第六十六条规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

(1)制定相关领域的国家标准，统一负责全国的业务工作。中央部委负责制定和实施本业务范围内的国家标准，在职权范围内可以向省政府的相关部门行文，监督省级职能部门的运作，直接查处属于本部门的重大违法行为。例如，《统计法》第十七、第二十七和第三十三条规定：国家统计标准由国家统计局制定，或者由国家统计局和国务院标准化主管部门共同制定。国务院设立国家统计局，依法组织领导和协调全国的统计工作。国家统计局组织管理全国统计工作的监督检查，查处重大统计违法行为。再比如，《土地管理法》第五条规定：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

中央部委经常通过抓典型、挂牌督办、检查评比、多个部委联合发文或联合督查等方式推进自己的决策。对认真贯彻实施中央部委决策的地方政府或者职能部门予以奖励和表彰，对执行中央部委决策不积极的地方职能部门予以通报、处分。

(2)一些中央部委负责人可以决定省级职能部门负责人的任免。多数省级职能部门负责人的任免由省委常委会提出、省长提名、省人大表决。这并不意味着中央部委负责人对省级政府职能部门负责人的任免无能为力。为了强化中央部委对省级政府职能部门的领导或业务指导，中央政府赋予了中央部委负责人对省级政府职能部门负责人职务升迁上的发言权甚至否决权。朱镕基就曾向国家工商总局建议：“省以下实行垂直管理后，省级工商局领导班子的责任更大了。目前省级工商局领导班子的任免，是由地方党委征求工商总局党组意见，这样协管力度不够。你们再向中央机构编制委员会办公室写个报告，把‘征求意见’改为‘征得同意’。”（注：《朱镕基讲话实录》，第4卷，221页，北京，人民出版社，2011。）

再比如，各省、自治区、直辖市党委组织部正副部长的任免，事先要征得中央组织部的同意。按照《关于修订<；中共中央管理的干部职务名称表>；的通知》要求，省、自治区、直辖市所属厅（部、委、办、局)、地市（党委和政府）正副职领导干部和中央、国家机关司局（除干部、人事司局）正副司局长的任免，凡遇有下列情况之一者，应在作出决定前，征求中央组织部的意见：提拔任用中在重要问题上有争议的；属于越级提拔的；超过规定职数配备的；超过任免年龄需继续留任的；领导干部的配偶、子女在领导干部所在单位、系统提拔的。无上述所列五种情况的中央、国家机关正副司局长的任免，省（区、市）所属厅、地市正副职领导干部的任免，要及时向中央要求备案。省向中央备案的干部职务名单包括：省、自治区、直辖市党委秘书长、副秘书长，各部部长、副部长，厅（室）主任、副主任，党校校长、副校长，报社总编辑、副总编辑；人民政府秘书长、副秘书长，各委员会主任、副主任，各厅（局）厅（局）长、副厅（局）长；高级人民法院副院长，人民检察院副检察长；工会主席、副主席，共青团书记、副书记，妇联主任、副主任。中央组织部对中央、国家机关正副司局长任免的备案，在1个月内不提异议，各任免机关方可正式宣布任免决定；中央组织部要加强对省（区、市）所属厅、地市正副职领导干部任免的监督、检查工作，对任免不当的，及时提出意见加以纠正。

(3)省级政府的职能部门可以向中央部委请示工作或者报告本部门的重大事项。但是，省级政府职能部门向相对应的中央部委请示、报告重大事项，应当经省委、省政府同意或者授权。

(4)中央部委几乎每年都单独或与其他部门联合召开一次全国性的会议。各省、自治区、直辖市对口部门的厅局长要出席会议。在会议上，一般是总结过去一年的工作，提出一下年度的工作要点。在工作要点中，大都会涉及与省级政府的关系。如果该会议由中央分管领导主持或出席讲话，那么，各省、自治区、直辖市的分管负责领导也应出席。

3.中央部委通过制定行政规章的方式影响省级政府

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内发布命令、指示，制定规章。部门规章由部门首长签署命令予以公布。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。这些行政规章具有法律约束力，在全国范围内生效。相应地，省级政府要遵守中央部委制定的行政规章。

省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应明确规定该地方性法规的适用范围；认为应当适用部门规章的，提请全国人民代表大会常务委员会裁决；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

4.中央部委拥有立法建议权

依法治国的前提是有法可依。在中国现行的法律中，相当一部分法律是由中央部委起草的，在立法模式上鲜明地体现为“部门立法”。“部门立法”的优势是中央部委熟悉本业务范围的实际工作，不足是容易强调自我利益和权力，立法过程中缺乏充分的利益博弈。不同的法律给予了相关部委约束省级政府运作的权力依据。

5.省级政府对中央部委及其下属机构有监督和协助的义务

省级政府在行政级别上高于中央部委的派出机构。从规范上看，两者的关系体现为：

(1)省级政府对垂直管理的“条条”“看得见但管不着”，不能插手和干预“条条”业务范围内的事项，对他们也没有领导的权力。

(2)省级政府对中央部委的派出机构有协助的义务和监督其执行法律的责任。设立中央垂直管理部门的目的是为了避免地方政府一些不合理的行政干预。然而，离开地方党委和政府的支持，垂直管理部门的很多工作也做不好。因此，法律赋予了省级政府监督垂直管理部门的权力。这种监督体现在干部任免、业务工作等方方面面。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条规定：省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。比如，“虽然成立了中央金融工委，但地方党委和政府还是要对各类全国性金融机构的分支机构进行严格监督，发现问题可以直接向中央金融工委和中央银行、证监会、保监会反映。由于人在当地，熟悉情况，在有些问题上地方党委和政府的监督往往比中央金融工委和金融系统自身监督更有效。银行、证券、保险系统实行垂直领导和统一监管后，要主动加强与地方党委和政府的联系，及时向当地党政领导反馈监管及其他工作的情况和信息，为他们决策提供依据”（注：《朱镕基讲话实录》，第3卷，215页，北京，人民出版社，2011。）。

(3)省级政府为了从中央政府获取更多的资源和工作支持，也比较注意协调与中央部委垂直管理部门的关系。通常的做法是，省长、副省长除了对本省的事务分工领导外，每个人还负责联系若干个由中央部委垂直管理的部门。比如，截至2013年2月28日，重庆市政府副市长的具体联系部门为：马正其联系重庆警备区、市国税局、人行重庆营管部、重庆银监局、重庆证监局、重庆保监局、成铁重庆办事处、财政部重庆专员办、审计署重庆特派办、国家统计局重庆调查总队、民航重庆监管局；凌月明联系市邮政管理局；张鸣联系市气象局、市地震局；陈和平联系市贸促会、重庆海关、重庆检验检疫局、市通信管理局、市烟草局；刘强联系重庆海事局、重庆煤监局、市残联、市老龄委办公室。可以说，几乎每一个中央垂直管理的“条条”，在省政府都有相应的领导负责与之联系和沟通。

6.中央部委与省级政府的关系经常通过负责人互动的形式体现出来大多数国家的中央政府部门负责人只对政府首脑负责。在中国，受归口管理制度的影响，中央部委负责人的直接业务领导不是政府首脑，而是中央分管领导。中央分管领导在一定程度上可以决定省级政府部分负责人的职务升迁。“地方在建议中央任免省、自治区、直辖市人大常委会正副主任、正副省长、自治区正副主席、正副市长之前，应征求分管的中共中央领导人或国务院副总理的意见，并在地方报请中央任免的报告中注明。”（注：薄贵利著:《集权分权与国家兴衰》，250页，北京，经济科学出版社，2001。） 中央部委分管领导的上述人事权，无形中增加了中央部委决策的分量。

中央领导到各省、自治区、直辖市考察工作时，一般会带上若干名分管部委的部长或副部长。中央部委通过调研、与省级政府领导人面对面交流、听取对口职能汇报等形式，可以把地方上的相关事情了解得更清楚，就省里提出的一些具体问题研究方案，为中央领导决策提供建议，进而为进行全国性决策积累经验。例如在朱镕基时期，为处理国企的三角债问题就采取了中央与地方合作办公的办法。（注：参见《朱镕基讲话实录》，第1卷，10页。）