第三节 上海推进城乡经济社会发展一体化的主要成果

改革开放以来，上海通过推进城乡经济社会发展一体化，取得了一系列丰硕的成果。

一 郊区经济跃上新台阶，城乡经济发展水平的差距进一步缩小

从1984年上海郊区农业完成农村土地家庭联产承包责任制，到2016年32年里，上海郊区增加值由1984年的66亿元，已上升为2016年的17437亿元（属地统计），增加263倍；在上海全市经济中，1984年上海全市的增加值为390.85亿元，郊区占全市经济总量16.89%。到2016年上海全市国内生产总值为28178亿元，郊区为17437亿元（属地统计），占全市经济总量的62%。

随着上海城乡发展一体化的推进，上海郊区经济的结构发生了很大变化，在1984年上海郊区增加值结构中，第一产业比重为26.1%，第二产业的比重为56.7%，第三产业的比重为17.2%；在2016年上海郊区国内生产总值结构中，第一产业比重为0.6%，第二产业的比重为38.1%，第三产业的比重为61.3%。

随着上海郊区经济结构不断优化，经济实力得到大幅度提升，特别是各郊区县经济快速增长，在全市经济格局中的地位不断提高。“十一五”期间和“十二五”期间，郊区经济年均增长13.7%，高于全市平均水平2.6个百分点。“十三五”期间，郊区各区县继续保持了较好的发展势头。

二 农民收入稳步增长，农民收入结构发生重大变化

1984年，上海农民人均纯收入为785元，2016年上海农民人均可支配收入为25520元，在32年中增长了31.5倍；在1984年上海农民人均纯收入结构中，劳动者报酬占57.5%，家庭经营性收入占35%，转移性收入及财产性收入占7.5%；在劳动者报酬中，农民从农村集体经济组织中得到的各类以工补农收入占33.2%，在乡镇企业及其他单位就业得到的劳动报酬占66.8%；家庭经营性收入主要是农民从承包土地经营农业得到的报酬；在转移性收入及财产性收入中，主要是农村集体经济组织发放的各类福利收入，但1984年上海农民尚未有财产性收入。

2016年，上海农民人均可支配收入的结构发生了较大的变化：其中工资性收入占74%，经营性收入占5.4%，转移性收入占16.9%，财产性收入占3.7%。其中工资性收入、转移性收入比重大幅度增长，经营性收入比例大幅度降低，财产性收入开始增长。这主要得益于上海郊区农村工业化、城镇化快速推进，在农村从业人员中，从事第二三产业的人员大幅度增加：1984年，上海郊区共有农村从业人员268.05万人，其中从事第一产业的133.90万人，占50%；从事第二产业的114.58万人，占42.7%；从事第三产业的19.57万人，占7.3%。到2016年，上海郊区共有农村从业人员158.26万人，其中从事第一产业的37.50万人，占23.7%；从事第二产业的90.43万人，占57.1%；从事第三产业的30.33万人，占19.2%。从以上数据对比可以看出，随着工业化、城镇化快速推进，大量被征地农民实现户口转入城镇，人口转移进城，上海郊区农村从业人员总量减少了100多万。在农村从业人员中，从事农业的大幅度减少，从事第二三产业的人员大幅度增加，农民工资性收入大幅度增长。财产性收入增长，主要得益于上海响应中央号召，率先开展农村集体产权制度改革，把农村集体经济组织成员所有的农村集体资产以股权形式量化给农民，增加了农民财产性收入。另外，这几年来，上海郊区农民的转移性收入增长很快，这主要得益于上海加快推进了城乡一体化的社会保障制度建设，2016年上海农民人均可支配收入中转移性收入达到4325元，为全国最高，并比居第二位的省份高出1000多元，比北京、天津高了一倍。虽然上海农民年人均可支配收入与本市城市居民的人均可支配收入比，差距虽然仍旧比较大，但已经出现缩小的趋势。以省市为单位相比，上海农民年人均可支配收入处于全国第一的领先水平。

三 推进农民市民化，失地农民“人的城镇化”取得重大进展

1992年邓小平发表南方谈话后，上海郊区的经济出现了改革开放以来的第二轮大发展，各种合作经济、外资企业、民营经济、私营经济出现了强劲发展的势头，各类经济园区、工业园区应运而生，农村建设用地大量增加，征用土地后失地农民也越来越多。广大农民在经济大发展中纷纷走上非农就业岗位，非农收入、工资性收入大幅度增加，农民受益颇多。但是，到了21世纪初，随着企业的技术进步，特别是许多跨国公司落户郊区经济园区后，企业对用工要求越来越高。而郊区征用土地后失地农民年龄主要集中在40岁以上，平均接受教育程度只有8年左右，缺乏城市化和产业升级后市场所需要的职业素质，制约了他们进一步走向市场。有的即使找到工作，但就业岗位也很不稳定。

另外，郊区征用土地后失地农民的社会保障问题与矛盾也开始凸显，据不完全统计，自改革开放以来到2003年底，上海郊区共征用土地177万亩，涉及失地农民170万人。其中办理农转非户口的农民103.4万人（劳动力70.56万人，养老人员32.84万人）；另有70.56万人为用地后失地农民，户籍没有农转非。当时出现了四种情况：一是1992年之前征用土地后劳动年龄段的失地农民，一般被转为城市居民户籍，并由征地单位作为土地工安排进本单位工作，其社会保障已经与城市居民同步，情况比较稳定。二是1992年之后，各种所有制经济成分的企业，大量征用农民土地后，无法消化吸收征地农民，于是出现市场化安置的政策，即由征地单位进行货币化安置，给农民一笔钱（2万～3万元）一次性买断后，农民自找门路。在经过一段时间实践后这种做法的弊端开始暴露出来，不少农民用完这笔钱之后，成为无地、无业、无保障的农民，成为影响社会稳定的隐患。三是1992年之前的乡镇企业用地后的失地农民，由于乡镇企业用地属于集体经济组织自己用地，用地后失地农民户籍不转性，仍旧是农业户口，当时一般采用安排失地农民到乡镇企业工作的办法进行安置，因为进工厂打工比务农收入高许多，对这种安置办法，当时农民也比较满意。但是，到了1996年乡镇集体企业改制后，工厂开始大幅度裁员，许多失地农民也成了无地、无业、无保障的农民。1992年之后，一部分乡镇为了降低商务成本，对一部分混合所有制企业、私营企业甚至是外资企业也采用乡镇企业用地的办法。四是征地时已经到了退休年龄的养老人员，由于由征地单位一次性上交给当地乡镇征地费用于统筹发放养老金，随着养老金上涨和养老人员平均寿命的提高，乡镇统筹金缺口扩大，一部分财政比较困难的乡镇开始出现拖欠被征地农民养老金的现象，失地农民社会保障的矛盾日益突出。

实践证明，在推进工业化、城镇化过程中，需要同步解决人的城镇化问题，需要按照城乡一体化的原则，推进失地农民“人”的城镇化。为此，上海在全国第一个提出了“农民市民化”的要求。上海从2002年开始探索小城镇社会保险，2003年颁布了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，从此，拉开了上海农村社会保障体系建设的序幕。小城镇社会保险的建立，在上海农村社会保障体系建设中，具有里程碑的意义：第一，它是第一次针对郊区农民建立的全市统筹的社会保险，安全性可靠性强，参加小城镇社会保险的农民退休后，可以依靠上海市社会保障局统一发放的社会保险卡到银行直接领取养老金，解决了原来统筹层次低且多元、容易拖欠保障金的现象。第二，强制性，小城镇社会保险对失地农民实行强制参保，由征地单位上缴和农民土地补偿金中扣缴，对已经征地的农民则由政府和农村集体经济组织帮助，另外从留给农村集体经济组织的土地补偿金中补缴一部分，短短几年之内，就解决了上海郊区100多万失地农民的社会保障问题。第三，小城镇社会保险实行“土地征用、户籍转性、社保缴费”三联动，保障被征地农民的权益。第四，把原来只建在城市街道的社保服务中心延伸到郊区，在郊区乡镇建立了城乡一体的就业和社会保障机构。为解决失地农民的就业、社会保障等问题健全了组织机构。第五，实施小城镇社会保险，不仅解决了郊区的失地农民和务工农民参保问题，还解决了农村中的许多历史遗留问题。

小城镇社会保险解决失地农民人的城镇化体制机制问题，把上海失地农民的市民化向前大大推进了一步，但它与城市居民的社会保障水平相比还有一段差距，没有真正达到城乡发展一体化的水平。于是，小城镇社会保险与城市居民社会保险制度并轨，成为上海进一步深化城乡经济社会发展一体化改革的一项重要任务。2017年上海市十四届人大常委会第三十五次会议表决通过，上海将停止执行小城镇社会保险制度，小城镇社会保险参保人员将被纳入国家社会保险制度体系。从此，上海郊区农民可以与城市居民一样享受城乡统一的社会保险待遇。

四 社会保障迈向城乡一体，农民在社会保障中获得感增强

改革开放以来，特别是21世纪以来，上海农村开始建立社会保障机制，并且逐步完善，向城乡一体化发展。

一是建立农村养老保险（以下简称农保）。上海农保发展经历了三个阶段：第一，发展起步阶段，农保在20世纪80年代由上海郊区农村一些乡镇自发组建，后来经过各区县努力，逐步扩大，并由上海市人民政府出面，制定统一政策，建立了全市统一的农保体系，但仍未做到全市统筹，而是由各乡镇统筹。由于各乡镇之间经济社会发展水平不一样，筹资水平不一样，因此保障水平也不一样，最低的乡镇农保退休养老金给付水平为每人每月5元。2003年上海农保参保人数达到最高值，为169万人。第二，建立新农保阶段。随着改革的深入，原有的农保制度的局限性也逐步凸显：其一，统筹范围狭小。农保实行以乡镇为统筹，虽然兼顾了乡镇经济发展的不平衡，但基金规模小、统筹层次低、基金增值难度大、抗风险能力弱，且基金的互剂性层面小，调剂机制不强。其二，保障水平偏低。上海农保相对于城保而言，一直维持低标准征缴、低水平发放，使养老金给付水平总体偏低，且缺乏稳定的增长机制，使老年农民不能分享经济社会发展的成果，难以真正保障老年农民的基本生活。其三，缺乏公共财力支撑。长期以来，农村社会保障体系不列入市级公共财政支出范围，有些乡镇政府给予少量支持，但主要依靠农民个人投保和集体经济补贴，运行风险较大。从2007年开始，在建立镇保的基础上，上海对农保进行了完善，将农保的统筹层次提高到区级层面，形成了区县和乡镇两级财政共同承担基金的机制；基金由区县集中管理，纳入财政专户，更加严格、规范；建立养老金合理稳定增长的机制，每年予以调整。2009年，上海农保每人月平均养老金已经达到309.3元。2009年9月，国务院制定下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》后，上海的农保又转入新农保制度，新农保在参保人群、参保范围、缴费标准、待遇标准、领取年龄、基金管理等方面较之老农保更加合理、完善。经过2010年试点之后，2011年上海市实施新农保制度，到2013年，全市参加新农保的农民有71.52万人。领取养老金的人数为41.51万人。第三，城乡一体农保与“居保”并轨阶段。根据城乡一体化的要求，上海市人民政府决定，从2014年起，对实行了多年的新型农村养老保险和城镇居民养老保险实行合并。为了保证改革的顺利实施，新的政策要求，确定基础养老金市、区、镇三级财政承担比例，改革后城乡居民养老保险金由市级平台统一发放，统筹水平进一步提高，养老金发放水平也进一步提高。2016年，上海农保与“居保”并轨后的城乡居民养老保险基础养老金标准已经达到750元/（月·人），居全国之首。

二是建立农村医疗保险制度。上海郊区的农民医疗保险制度也经历了三个阶段：第一，建立农村合作医疗制度阶段。第二，建立新型农村合作医疗制度（新农合）阶段。在市委市政府的重视下，经过长期的多方努力和协调，制约上海郊区农村合作医疗制度发展的问题基本解决了。第三，城乡居民基本医疗保险制度整合阶段。2016年1月1日，上海归并城镇居民医保和新型农村合作医疗，启动实施统一的城乡居民医保制度。在筹资方面，加大了对农村居民的补助水平，从原来不足2000元提高到3000元以上，确保农民与城镇居民水平保持一致。在医疗待遇方面，着力提高农村居民住院报销比例，达到75%，个人负担比例减少了约10个百分点。在就医管理方面，实现“一卡通”，妥善解决了农村居民在区外二三级医院垫付医疗费的困难，全市1301家村卫生室全部纳入医保结算，使农村居民可以足不出村就近就医。同时，开通村卫生室执业医生的转诊通道，方便农村居民办理转诊手续。

三是构建城乡一体的社会救助体系。上海构建城乡一体的社会救助体系主要包括三方面内容。①建立农村最低生活保障制度。②逐步扩大社会救助覆盖范围。构建以最低生活保障、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与的城乡一体社会救助体系。③实现全市城乡低保标准一体化。2016年4月1日实施调整全市低保、特困人员供养标准的方案，城乡居民最低生活保障标准，从每人每月790元调整提高到每人每月880元，从2016年6月1日起实现了帮困粮油制度的城乡统一，完善城乡居民申请社会救助经济状况认定标准，提高精准救助成效，切实保障城乡困难群众基本生活。特困人员日常生活费标准从每人每月不低于1030元调整为每人每月不低于1150元。

五 农村基础设施建设加速，农民生产生活生态环境有了极大改善

加快农村基础设施建设是推进城乡一体化，改善农民生产生活生态环境，提高农民生活质量的一个重要前提。20世纪90年代以来，特别是21世纪以来，上海基础设施投资布局开始向郊区农村倾斜，农村建设投入力度不断加大，据不完全统计，“十五”期间上海郊区和中心城区基础设施投资强度比为1∶2.5，“十一五”期间投资强度比为1∶1.6，比“十五”期间有较大提高；城乡一体大交通框架基本形成，截至2015年底，全市高速公路通车里程达到826公里，城乡交通一小时都市圈的高速公路网基本建成；轨道交通服务进一步向郊区城镇延伸，运营里程达到617公里（含磁悬浮），2016年，累计推进46公里盾构，市中心城区到郊区新城的快速轨道交通大部分已经贯通；行政村公交通达率在95%以上，镇村公交基本实现全覆盖，已完成公交村村通的任务；以路桥为重点的农村基础设施建设加速，截至2015年12月底，农村桥梁改造项目数量共计4014座，已经全部完成目标任务；薄弱村道路改造项目计划数量为4046公里，已全部完成。全市各区县还不断加强农村公路标准化建设，大力推广农村公路示范路工程、绿化美化工程，使农村公路PQI（路面质量指数）中等路及以上比例达到93%以上，绿化率达到82.3%，处于全国领先水平。郊区农村供水设施进行大规模改造、提升和集约化建设，关闭了一批乡镇中小水厂、内河取水口和公共深井。2010年，供水集约化率达到62%。2006～2010年，农村生活污水有效处理户数达到10万户。完成河道整治1.7万公里，通过河道整治，到2017年底完成了“上海所有中小河道、断头河基本消除黑臭状态，水域面积只增不减”的目标。从21世纪以来，上海郊区新增了100多万亩林地，郊区生态环境有了进一步改善。上海郊区乡村振兴和对外吸引力正在加强。

六 农村社会事业发展提速，城乡公共服务均等化取得突破性进展

上海这几年来推进城乡公共服务均等化，促进郊区城乡社会事业发展取得的成果，主要集中在以下两个方面。

一是推进城乡教育资源的均衡配置。①完善校舍建设标准，加快在城郊接合部配置校舍资源，进一步完善中小幼学校的编制标准，确保城乡按统一标准配足配齐教师。②坚持对教育经费的“三个统筹”，完善教育转移支付拨款机制。③推进名校长名师进驻郊区，同时在特级教师、特级校长评定中建立特设流动指标，完善流动机制，鼓励优秀教师校长向薄弱学校、农村学校流动；大力推进上海中心城区名校复旦附中、格致中学、市二中学、上海实验学校分别在青浦淀山湖新城、奉贤南桥新城、闵行梅陇、崇明陈家镇开办分校。④加快形成学区化集团化办学格局，均衡配置城乡优质教育资源，全市学区化集团化办学联合体已达到130个，覆盖学校692所，约占本市义务教育阶段学校总数的48.7%，让城乡居民共享优质教育资源。市级层面已汇集93所学校，形成课程建设、教与学变革、教师发展、管理文化变革四大集群，汇集280多所项目学校在更广领域进行合作创新，占义务教育阶段学校总数的25.1%。

二是均衡配置城乡医疗卫生资源。①近年来，上海不断加大城乡基本公共服务财政投入力度，基本形成覆盖城乡的基本公共服务体系，城乡差距逐年缩小。初步形成城乡一体的医疗卫生基本公共服务体系，全面启动了“5+3+1”郊区三级医院新扩建计划。截至2010年，累计完成240家郊区社区卫生服务中心和1476家村卫生室标准化建设。②进一步加大对郊区医疗服务能力的投入，包括推进国际妇婴保健医院奉贤分院的建设、建设市六人民医院东院、瑞金医院北院、仁济医院南院、华山医院北院科研综合楼，提升郊区三级医院科研能力。加大城区优质医疗资源对郊区的支持。市级大医院与郊区医疗卫生机构结对挂钩，实施对口支援。全市三级甲等医院大多与郊区的医疗机构组建了医疗联合体，输出管理、品牌、人才和技术。实施健康信息网工程，已经实现市区两级平台、近600家医疗卫生机构的互联互通，为城乡、各级医疗服务的联动创造了条件。在人才队伍建设方面。近年来，上海市采取了一系列针对性的举措充实郊区卫生人才队伍。在编制上给予倾斜，明确郊区社区卫生机构人员编制可在基础编制上根据情况予以10%的增加。安排城市卫生技术人员到基层卫生机构定期工作。规定本市卫生专业技术人员晋升副高级专业技术职务之前必须到农村和城市基层卫生机构定期工作半年，其中到农村医疗机构定期工作的人员原则上不少于派出人数的2/3。稳定乡村医生队伍。解决了乡村医生的养老、公共卫生服务补助问题；定点培养大专学历乡村医生，并探索将定向培养取得执业助理医师资格的乡村医生纳入社区卫生服务中心编制管理，保证了城乡医师具有相同的执业起点水平。