关于进一步加强全省地税系统基层纪检监察组织建设的思考与对策

广东省地税局纪检监察组织建设专项课题组

内容提要：党的十八大以来，中央、省委要求各级各部门进一步加强党风廉政建设和反腐败工作，切实推进全面从严治党向基层延伸。重视和加强基层纪检监察组织建设，是各级党组的主体责任，在当前作风建设越抓越紧、执纪监督越来越严的形势下，纪检监察力量只能不断巩固加强，不能停滞弱化。调研报告主要针对当前广东省地税系统基层纪检监察组织机构不完善、力量配备不足、基层党风廉政建设工作相对薄弱、基层一线税务人员违纪违法现象易发多发等短板，以全面推进从严治党向基层延伸、有效回应基层单位对纪检监察组织建设的迫切诉求为出发点和落脚点，通过深刻剖析当前全省地税系统纪检监察组织建设的现状、存在的问题和带来的风险隐患，有针对性地提出进一步加强基层纪检监察组织建设的意见和建议。

关键词：基层单位 纪检监察 组织建设

党的十八大以来，全省地税系统各级党组、纪检组认真贯彻省委、省纪委和省局党组的部署要求，把党风廉政建设和反腐败工作摆在突出位置，结合实际有效推动“两个责任”落实，进一步营造了风清气正的良好政治生态。但与此同时，基层纪检监察组织机构不完善、力量配备不足、基层党风廉政建设工作相对薄弱等短板，制约了全面从严治党向基层延伸，是导致基层一线税务人员违纪违法现象易发多发的主要原因之一。在党的群众路线教育实践、“三严三实”、“两学一做”等活动中，基层单位多次表达了对加强基层纪检监察组织建设的迫切需求。结合2016年省局的调研工作安排，经省局主要领导同意，驻省局纪检组对基层纪检监察组织建设做了深入调研，并提出相关建议和对策。

一、全省地税系统纪检监察组织建设现状

（一）全省系统纪检监察机构设置和人员配备情况

当前，全省系统各地级以上市局（不含深圳，下同），以及各县（市）局和全职能区局均设立了纪检组、监察室，纪检监察机构设置较为完善，为推动落实上级党风廉政建设和反腐败工作各项部署，促进地税事业科学发展和干部队伍平稳等方面提供了坚实的组织保障。

据统计，除省局机关以外，目前全省地税系统共有专职纪检监察干部724人，实际专职从事纪检监察业务的有487人（另主要负责内审工作的有237人），占全体正式干部职工总人数25711人的1.9%（以含内审人员的口径算占2.8%）。从性别看，男性453人，占62.6%；女性271人，占37.4%。从年龄看，35岁（含）以下104人，占14.4%；35岁至45岁（含）300人，占41.4%；45岁以上320人，占44.2%。从学历看，硕士及以上学历46人，占6.4%；本科学历559人，占77.2%；大专及以下学历119人，占16.4%。从分布看，分布在市、县（区）局机关的635人，占87.7%；在基层分局的89人，占12.3%（见表1）。

（二）各地积极探索加强基层纪检监察组织建设的做法

由于受“三定”方案编制掣肘，大部分非全职能局和基层分局并没有设置纪检监察机构和配备专职纪检监察干部。但这些单位人员多、任务重、风险大，党风廉政建设和反腐败工作形势较为严峻。近年来，各地在这方面做了有益的探索，不断健全完善基层纪检监察机构设置以及开专、兼职纪检监察干部配备，有效推进了基层党风廉政建设和反腐败工作的开展，大致可以归纳为以下四种经验类型：

一是在非全职能区局、市属稽查局系列中健全纪检监察机构的广州模式。广州市局在越秀、天河等6个设置党组的非全职能区局配备了专职纪检组长，在市局稽查局和第一至第五稽查局，以及大企业局、纳税评估局等配备一名副调研员进入班子，作为专职纪检监察员。同时，在上述单位单独设立监察室并配备专职纪检监察干部。此外，在全市系统超过50人的11个基层分局（所）都配备了专职纪检监察员，享受分局副职待遇。

二是在非全职能区（分）局中全部配备专职纪检监察员的珠海模式。珠海市局为稽查局和5个非全职能区（分）局都配备了专职纪检监察员，进入领导班子并享受分局副职待遇，但全市系统13个基层分局尚未配备专职纪检监察干部。

三是在基层税务分局中基本实现专职纪检监察员全覆盖的佛山模式。佛山市局20个基层税务分局中，配备了专职纪检监察员的达17个，其余3个也配备了兼职纪检监察员。南海、三水区局还实行委派制，由区局党组纪检组向基层分局委派专职纪检监察员，参与单位的决策事项并行使监督权，切实增强了基层党风廉政建设力量。

四是在规模较大的基层分局配备专职纪检监察员的中山模式。中山市局共有24个税务分局，基层干部职工520多人，占全系统总人数的八成以上。自2008年起，中山市局试行专职纪检监察员制度，为人员较多、税费收入规模较大的分局配备专职纪检监察员，作为班子成员。经过近年不断补充调整，目前已为市局稽查局和7个规模较大的基层分局配备了专职纪检监察员。

除此之外，全省其他各市的非全职能区局、稽查局和基层分局大部分配备兼职纪检监察员，但有的还是没有配备。

二、当前全省地税系统基层纪检监察组织建设存在的问题

近年来，全省系统基层党风廉政建设仍存在一些亟待解决的问题，如“两个责任”落实不到位，重点领域、重点岗位和基层违规违纪问题时有发生，作风建设高压态势下仍有人顶风违纪不收敛、不收手，惩治腐败减“存量”、遏“增量”的任务仍然十分繁重。当前，基层纪检监察组织建设与基层单位党风廉政建设任务不相适应，具体存在以下几方面的问题：

（一）专职纪检监察干部所占比例仍然偏低

当前，全省地税系统专职纪检监察干部724人，占正式干部职工总人数（25711人）的2.8%，基本达到国家税务总局所规定2.5%～3%的比例要求。若剔除主要从事内审工作的人员，所占比例仅为1.9%，远低于总局的标准要求。同兄弟单位相比，省国税系统在纪检监察部门与内审部门分设的情况下，共配备专职纪检监察干部818人，占全体正式干部职工总人数（25015人）比例的3.3%，比地税系统高出近1.4百分点。

（二）非全职能区局的纪检监察机构有待健全

目前，全省系统共有37个非全职能区局（含横琴新区局、深汕合作区局），绝大部分税收总量大、管理业户多、干部职工多，但除了广州市局以外，其他普遍存在纪检监察机构不健全、纪检监察人员配备不到位等问题。其中只有21个单位配备了专职纪检监察干部，仅占56.8%。主要分为三种类型：一是有专职人员但无机构，如中山市开发区局、阳江市高新区局、惠州仲恺高新区局等，在领导班子内配备了1名专职纪检监察员，但未设置监察室，在综合股中安排1名干部兼职负责纪检监察工作。二是有编制但暂未配备人员，如深汕合作区局暂未配备纪检组长。三是无编制无专职人员，如横琴新区局既无纪检组也无监察室，由1名班子副职兼管纪检监察工作，并由办公室1名科员兼职经办纪检监察业务（见表2）。

2008年，省局向省编办提出在设立党组的区局班子中增加1名纪检组长编制。省编办批复，对个别人员编制多、管理任务重的区局，不设纪检组长，但增配1名副局长职数兼管纪检监察工作。副局长属于行政职务，应主抓具体业务，由其兼管纪检监察工作，是既当运动员，又当裁判员，不敢大胆开展工作，不利于监督作用发挥，容易导致监管失位、监督缺位。

（三）稽查系列重要执法岗位监督力量缺乏

目前，全省地税系统共有25个市级稽查局（含广州市局第一至第五稽查局）。除广州地税稽查系列6个单位都设置了党组和纪检监察机构以外，其他市局稽查局均没有设置。珠海、中山、河源、清远等6个市局稽查局，配备1名专职纪检监察员作为班子成员；其余13个市局稽查局的班子成员中，兼职分管纪检监察工作的有10个；另有3个单位未配备专（兼）职纪检监察干部。大多数稽查单位缺乏“名正言顺”正式编制的纪检监察干部，纪检监察工作难以有效开展（见表3）。

（四）基层税务分局（所）纪检监察力量依旧薄弱

当前，全省地税系统共有基层分局（所）646个，其干部职工人数占全省系统干部职工总人数的七成左右，基层分局专职纪检监察干部仅有89人，占12.3%，与基层单位党风廉政建设工作任务不相适应。一是规模较大分局的纪检监察力量并未得到“重点关照”。全省系统正式干部职工20人以上、税费收入1亿元以上规模较大的分局有167个（占25.9%），但领导班子成员中配备了专职纪检监察员的仅有5名、兼职的24名，另外配备了专职纪检监察干部43名，即平均近4个规模较大的分局才有1名专职纪检监察干部。二是规模较小分局的纪检监察干部捉襟见肘。其余规模相对较小的平均每18个分局才配备1名专兼职纪检监察干部（见表4）。特别是东莞市地税系统只在市局机关设置了纪检组、监察室，配备了7名专职纪检监察干部（含内审人员3名），全市33个税务分局均未配备专职纪检监察员，专职纪检监察干部只占全市系统干部职工总人数（898人）的0.8%，远低于2.5%～3%的规定标准。

（五）省局直属行政及事业单位的纪检监察力量有待加强

目前，在省局的直属行政单位中，省局稽查局已配备1名专职纪检监察员，但直属税务分局（大企业局）暂未在领导班子中配备专职纪检监察员。在省局的事业单位中，信息中心和机关服务中心涉及大量信息化建设和政府采购、工程建设等业务，属于风险较大的部门，但均未配备专职纪检监察员。

三、基层纪检监察组织建设薄弱带来较大的风险隐患

（一）纪检监察力量上下“倒挂”，容易导致对基层一线监管缺位

全省系统纪检监察干部呈现“倒金字塔”型分布，市、县（区）局机关占87.7%，基层分局仅占12.3%。基层分局和稽查局系列是重要的组织收入和税收执法部门，人员相对集中、税收任务繁重，且直接与纳税人打交道，面对的诱惑多，廉政风险大。基层单位纪检监察机构不健全、纪检监察干部编配欠科学，给地税事业科学发展带来了较大的廉政风险和隐患。自2015年至今，全省地税系统被查处的干部职工（含协税员）98人，其中基层分局50人，占51%，稽查系列8人，占8.2%，合计将近六成。

（二）基层党风廉政建设和反腐败工作力度逐级衰减

地税系统点多、线长、面广，基层纪检监察力量不足，导致神经末梢传导不畅，缺乏落实监督责任的主体，教育预防工作逐级递减、风险防范措施难以落地、监督执纪问责没有抓手，从而诱发廉政风险和执法风险。由基层分局班子成员中的副职兼管纪检监察业务，身兼“运动员”与“裁判员”双职，致使内部监管乏力、监督难以到位，单靠市、县局监管力量显得鞭长莫及，特别是对基层分局“一把手”的日常监督基本缺位。基层单位专职纪检监察员的岗位职责不够明晰，作为班子成员的依据不充分，导致履行监督责任的底气不足，加上干的是班子副职的工作，享受的依然是非领导职务的待遇，责权利不对等，积极性受到一定影响。

（三）基层纪检监察干部能力与党风廉政建设和反腐败工作要求不适应

专职纪检监察员的设置缺乏顶层制度保障，加之基层事务繁杂、人少活多，因此专职不“专”的现象较为普遍。部分基层纪检监察干部年龄偏大、素质不高、能力不足、业务不熟，想干事、能干事、干成事的人才缺乏。受惯性思维影响，部分干部对当前的反腐倡廉形势不适应，怕得罪人、丢选票，不敢大胆开展监督工作，个别甚至存在“灯下黑”的现象。

近三年来，全省系统基层分局信访投诉件382件，受处理人员人数133人，分别占总数的74.2%和25.8%（见表5），被立案查处的干部（含协税员）占了全省系统被立案查处干部的60%。如佛山南海区局里水分局部分工作人员串通勾结中介虚开个人所得税完税证明案、湛江吴川海滨税务分局林某侵吞土地及房产交易税费案、河源紫金县局蓝塘分局黄某索要过节费案等，均给所在单位及全省系统造成较严重的负面影响。鉴于基层违纪违法案件呈易发多发态势，当前亟待进一步加强基层纪检监察组织建设，以深入推进基层党风廉政建设和反腐败工作。

四、进一步加强基层纪检监察组织建设的意见和建议

当前，中央、省委要求各级各部门要进一步加强党风廉政建设和反腐败工作，切实推进全面从严治党向基层延伸。重视和加强基层纪检监察组织建设，是各级党组的主体责任，在当前作风建设越抓越紧、执纪监督越来越严的形势下，纪检监察力量只能不断巩固加强，绝对不能停滞弱化。建议下一步重点抓好六项工作：

（一）加强顶层设计，出台加强基层纪检监察组织建设的实施意见

从省局党组层面研究制定加强广东省地税系统基层纪检监察组织建设的实施意见和基层专职纪检监察员管理办法，明确基层纪检监察机构设置、人员配备等方面的要求，以及专职纪检监察员的工作权限、职责清单、考核办法、问责追究、履职保障等，确保他们能够专心工作、大胆履职，扎实推进基层单位党风廉政建设工作。

（二）完善非全职能区局的纪检监察机构和人员配置

对于设立党组且税费收入规模较大的非全职能区局，继续向省编办请示沟通，争取设立专门的纪检监察机构，配备专职纪检组长和专职纪检监察干部。对于未设党组的非全职能区局，建议参照广州等地的做法，在内部任命1名纪检组组长（职数通过内部调剂方式解决），作为班子成员，同时配备1名专职纪检监察干部负责具体业务工作。对于当年争取纪检组长职数而获批复设置副局长职数的非全职能区局，明确该副局长分管纪检监察工作，履行纪检组长职责，并将主要精力放在纪检监察业务上，对监督责任落实不到位的要严肃问责。

（三）进一步充实各市稽查局的纪检监察力量

除广州市局稽查系列现有模式，以及珠海、河源、清远等6个市局稽查局已经配备专职纪检监察员之外，其余各市局应当在市局稽查局班子成员中配备1名正科级干部任专职纪检监察员（或纪检组长），相关职数可在各市系统内部调剂解决。

（四）着力解决规模较大的基层分局专职纪检监察员配备问题

在全省系统范围内正式干部职工20人以上、税费收入规模1亿元以上的基层分局各配备1名专职纪检监察员，作为班子成员副职，可由上级党组纪检组统一派驻，相关职数可在各市、县系统内部调剂解决。有条件的地方在其他基层分局也可以参照设置。

（五）加强省局直属分局和两个中心的纪检监察组织建设

由省局党组明确，在省局直属分局（大企业局）和机关服务中心、信息中心各设1名专职纪检监察员，享受副处级干部待遇，并指定1人专职负责纪检监察工作。

（六）进一步加强基层纪检监察干部队伍自身建设

一是加强教育培训和管理。对基层纪检监察干部要严格教育、严格管理、严格监督，发现违纪违规问题要严肃从重处理。要严把“入口关”，把能力强、素质高、作风正的干部充实到基层专职纪检监察干部队伍。要不断拓宽培训的形式与方法，每年举办一期全省系统基层纪检监察干部培训班，并采取以案代训、跟班学习等方式，加强业务培训，提高履职能力。二是完善保障机制。各级党组要为基层纪检监察干部开展工作撑腰鼓劲，为落实监督责任创造条件、解决难题。对敢于坚持原则、勤勉尽责、德才兼备的纪检监察干部，要加强培养、提拔使用，着力营造敢干事、能干事、干成事的氛围。三是加强工作指导。驻省局纪检组将组织编写纪检监察工作规程和指引，规范和指导全省地税系统监督执纪问责工作。对基层在监督执纪问责中遇到的新情况、新问题，上级纪检监察部门要及时了解，指导帮助；对履职不力的，要严格问责追究，倒逼责任落实。四是鼓励积极探索大胆创新。近年来，广州、珠海、佛山等地在加强基层纪检监察组织建设方面大胆探索了一些行之有效的做法，取得了良好成效。省局要鼓励各地继续大胆创新，并及时指导、宣传、推广好的经验和做法，进一步加强基层纪检监察组织建设，健全具有广东地税特色的基层党风廉政建设和反腐败工作体系，切实推进全面从严治党向基层延伸并取得成效。

课题组组长：叶秀佑

课题组成员：谭举正 陈志斌 覃干乐