第四章 大后方交通发展中的政府与社会力量
第一节 政府在大后方交通发展中的主导作用
一 营造重视交通建设的舆论氛围
抗战时期，大后方交通建设得到了国民政府和地方政府的高度重视。如前所述，蒋介石即多次在公开场合中发表演说，强调交通建设的重要性。国民政府其他重要官员也频频发表讲话，强调大后方交通建设的重要性。财政部部长孔祥熙讲：“建设西南西北，将来抗战胜利后即以西南西北的力量，为建设全国的基础。如果交通不能畅达，此种理想便无法实现，故政府除对于西南西北的航线、铁路、公路网，积极计划建设外，并就我国原有的交通工具，设法改良利用，以补其不足。”[1]国民党中央组织部部长朱家骅在《西北经济建设之我见》一文中，认为：“西北目前最急切需要的，要算是交通建设。交通事业为一切经济建设之基础，全国各地皆然，但就经济的国防的观点来说，则西北的交通建设，尤其重要。”“要推进西北经济建设，就非首先发展交通不可。”交通部部长张嘉璈在《如何开发西北》一文中指出：“西北建设的困难，具体地讲，是人力与自然力之争，突破这障碍唯一的办法，就是建筑运量大速度快与运价低廉的交通工具，有了此种工具，然后才可逐渐地去克服社会的人为的自然的各种困难。”他进一步主张：“我们要建设西北，先要建设交通，为不成问题的事。”所有主张经济开发必先建设交通的论者，又几乎是不谋而合地倡导建设交通必先建设铁路。经济部部长翁文灏一针见血地指出：“铁路为开发之先锋。惟此项建设最初不免亏本，必有亏本之决心，始能获建设之成果。”继任交通部部长的曾养甫在《西北交通建设》一文中指出：“欲树立西北国防，必先充实西北；欲充实西北，必自交通建设始。”[2]
抗战期间，鉴于大后方运力不足，战时国民政府政界要人还发表言论，极力提倡发展大后方驿运事业。1941年11月，国民参政会二届二次会议即提出：“此后各地驿运事业，应尽量集中于汽车运输不及与汽油供应较为困难之路线。至川湘联运为湘米济川、与川盐济湘之后方重要经济干线，应为此后驿运之中心工作，应以全力赴之。”1942年8月，蒋介石在兰州视察时也指出：“在目前国家艰苦的情况之下，我们不能专靠飞机与汽车，而要尽量利用人力和兽力。所以有骡马的地方，就要用骡马，有大车的地方，就要用大车，并且沿路要设立驿运站，利用人力畜力，节节递运，以利交通。”同年10月，蒋介石在国民参政会三届一次大会闭幕式上再次强调：“我们必须以人工力代替机器力，我们要普遍发展驿运，以利军事和民生必需品的运输。”[3]总之，战时国民政府高层官员通过在各种场合发表重视交通建设的言论，为战时后方交通建设营造了舆论氛围，从而为战时大后方交通建设做好了思想准备。
二 多方筹集交通建设资金
国民政府为推进大后方交通建设，积极采取多种渠道筹集资金，并与英、美、苏等国合作举办国际交通运输事业。抗战时期新建的各项交通事业多处于西南、西北山区，工程极其艰巨，造价也很昂贵，特别是修筑铁路，“即隧道一项，每公尺须五千元……平地工程，每公里须一百二十九万元”[4]。西部特殊的地形导致交通建设耗资巨大，给交通部带来了极大的压力，因此，在大后方修建铁路的过程中遇到的最大难题之一就是筑路资金短缺。为解决交通建设资金短缺的问题，国民政府采取了以下措施：
第一，设立交通建设专款。抗战开始后，中央为实施持久抗战，设立了交通建设专款，由国库筹款。中央为完成京赣路（南京至南昌），并赶筑湘桂路，在1937年7月至1938年6月支付建设专款4100万元，其中两路共占3/4。1938年下半年仍以赶筑湘桂路为主，建设专款占总建设专款4100万元的半数。湘黔路仍继续建筑，滇缅、叙昆两铁路也在这时筹建。1939—1940年，湘桂路桂柳、柳南两段铁路，滇缅、叙昆两铁路以及黔桂、宝天两路同时兴建，所以1939年建设专款增加到11800万元，1940年增加到14700万余元。1941年和1942年两年间，滇缅铁路积极赶工，黔桂路继续赶工。叙昆、宝天工程虽然继续进行，但采取了缓建办法，而陇海铁路咸同支线则已建筑完成。綦江铁路动工建筑，建设专款激增，1941年达到33600余万元，1942年达到127400余万元。1942年由于工程浩大，并且由于日军占领东南亚，铁路材料来源供给断绝，滇缅、叙昆两路均已停工，于是集中全力赶筑黔桂、宝天和綦江铁路。1943年的建设专款为86700余万元。1944年新路工程仍继续进行，因为日军发动了豫湘桂战役，原有各铁路行车维持困难，由中央拨给军运维持费和员工疏散费，这年的建设专款为668300余万元。1945年，宝天铁路继续赶工，黔桂路开始修复轨道，交通部预算已达524700余万元。[5]总之，国民政府为推进后方交通建设，为修建滇缅、叙昆、湘桂、天成、西南等铁路，1940年拨专款国币147770486.74元，1941年共拨款国币336906704.48元，1942年拨款国币948035647元、缅币10191320盾。在公路建设方面，为支付筑路费、养路费、设备费、管理费等交通建设费，1940年拨专款国币207052634.51元，1941年拨款169105573元。在航政建设方面，为发展后方内河航运和航空事业，国库1940年拨专款国币4274131元，1941年拨款12265134.82元，1942年拨款23460353.56元。[6]
第二，发行交通建设公债。战时国民政府通过设立交通建设专款的确在一定程度上解决了大后方交通建设所需的资金问题。但另一方面，众所周知，由于抗战时期富庶的东部沿海地区相继沦陷，国民政府财政收入大幅度减少，而军费开支却日益增加，造成政府财政赤字也日益扩大，战时政府财政赤字的扩大无疑会影响政府在交通建设方面的投资。财政部部长孔祥熙为增加中央财政收入，解决财政问题，在抗战初期实行以借债为核心的战时财政政策，但在抗战中后期实行的是以发钞为核心的战时财政政策。[7]其中，孔祥熙特别重视举债问题的重要性，认为举债不仅在平衡战时财政收支方面有重要作用，而且可以转移人民的战费负担和抑制通货膨胀。[8]由于孔祥熙等人的大力推动，战时国民政府发行了名目繁多的内债。以名称而言，有“救国”、“国防”、“赈济”、“军需”、“建设”、“同盟胜利”等公债，以发行对象而论，有货物公债和实物公债等。战时国民政府共发行公债56072236752元法币。[9]虽然战时国民政府发行内债的效果不尽如人意，但毕竟还是筹集了部分资金，一定程度上缓解了资金缺乏的压力。在交通建设方面，实际上通过发行公债筹集铁路建设资金在抗战前就已开始。1936年2月25日国民政府为筹集资金修筑湘黔川桂等铁路以及平绥、正太、陇海、胶济等铁路的延长线，公布了《第三期铁路建设公债条例》，规定财政部会同铁道部为筹建滇缅铁路，于1936年3月1日开始发行公债12000万元，分别于1936年3月1日、1937年3月1日和1938年3月1日三次发行，每次债额4000万元。[10]这一公债条例的颁布，为抗战前后湘黔铁路的修建筹集到了一定资金。抗战爆发后，尤其是进入抗战中期以后，中国的对外交通联系愈加困难，为此国民政府决定修筑滇缅铁路。但由于财政日益困难，单靠政府出资修建已不可能，于是在1941年5月18日国民政府公布了《民国三十年滇缅铁路金公债条例》，规定于1941年7月1日由财政部会同交通部发行公债1000万美元，以滇缅铁路盈利为担保。公债的年利息为5厘，每六个月付利息一次。公债自发行之日起前三年只付利息，自1944年起开始还本，分25年还清。[11]有学者估计国民政府为修建滇缅铁路、湘桂铁路南段和叙昆铁路发行的“美金公债”、“滇缅铁路金公债”共计达2000多万美元。[12]国民政府采取的举借外债、发行公债等措施初步解决了铁路建设的资金问题。
同时，大后方各地方政府也配合国民政府积极筹措交通建设资金，以切实解决交通建设的资金缺乏问题。在广西，为解决修建湘桂铁路所需的资金问题，广西省政府认购5万股后，发行了湘桂铁路股票。股票的利息在铁路修筑过程中及筑成后有所区别，具体来说，筑路过程中，按照“官利周十六厘给息”，而衡桂段铁路通车后，则“另行由铁路保息，此官利即行取消”。广西省虽然采取向民间集股的办法，而且把每股100元改为每股10元，以争取更多的人来购买，但是效果并不显著。据唐凌教授估算，按照当时广西大约80个县计算，全省所认购的股票估计不会超过16000股，换算为金额不会超过16万元，仅约占全省应购股票总数5万股值50万元的30%。但不管怎么说，湘桂铁路股票的发行毕竟还是筹集到部分资金，在一定程度上缓解了政府的财政压力，加快了湘桂铁路建设的步伐。[13]此外，后方其他各省也陆续发行公债，四川8600万元，甘肃2100万元。其中与交通有关的公债是建设公债，四川发行的建设公债为4500万元，利率6厘，甘肃1938年和1941年两次共发行建设公债600万元，利率分别为5厘和6厘。[14]
第三，举借外债。除了通过发行国内公债筹措资金外，孔祥熙也十分重视外债作用，认为举借外债是中国坚持抗战和发展战时经济的必要举措，尤其是控制通货膨胀和稳定战时经济形势的必要手段。抗战时期中国共举借外债约20亿美元，其中美国借款为15.2亿美元，占总借款的75%。[15]抗战爆发以后，国民政府为解决修建南镇、叙昆、滇缅等国际铁路线的资金缺乏问题，多方奔走，积极与法、英、苏联等国磋商，商谈铁路借款事宜。为修筑湘桂铁路和叙昆铁路，交通部与法国银行团和中国建设银公司分别在1938年4月22日和1939年12月11日签订了《湘桂铁路南镇段借款合同》和《叙昆铁路借款合同》，借款总额分别为18000万法郎、14.4万英镑和48000万法郎、国币3000万元。[16]在国民政府与法国银行团签订的借款合同中，湘桂铁路南镇段借款年利息7厘，以普通盐余为担保，以广西省矿税每年最多80万元为第二担保，并以该段产业附属品材料及其所得利益为抵押品，还本期限15年，前三年仅付利息，第四年起还本。川滇铁路借款年利息7厘，除铁路本身产业收入外，也以盐余和矿税为担保，期限15年，自第四年开始还本。在该合同签订以后，由于德国攻占巴黎，中国宣布停止履行合同，法国银行团供给零星材料及支付运输费用约为100万法郎。1938年7月，国民政府与中英庚款董事会订立购料借款英镑55万镑，年利息5厘，以湘桂铁路衡桂、桂柳两段收入为担保，还本期限10年。12月份又与中英庚款董事会订立桂柳段借款国币453万元，年利息5厘，以该段收入为担保，期限10年。[17]1941年5月，美国同意按照《租借法案》借给中国滇缅铁路材料款1500万美元。这些铁路借款合同的签订，缓解了资金不足的压力。国民政府采取的举借外债、发行公债等措施初步解决了铁路建设的资金问题。
三 动员民众参加交通建设
国民政府和地方政府在战时交通建设过程中，除了动用政府力量进行交通建设以外，还注重发挥民间力量，以加速后方建设。战时，国民政府和地方政府为加速后方交通建设，对后方民众进行了广泛的社会动员。“动员”这一名词，原来是军用术语，遇战争开始或进行之时，政府调度人马物资，预备战争之用，这就是动员。“民众动员是国家总动员的一部分，目的是把整个国家的力量集中使用于战争之上，其方法则分军事动员、政治动员、经济动员、交通动员、民众动员、精神动员六种动员方式。”“抗战以来，广西民众的动员，除了征兵以外，最重要、最伟大的要算是征调民工一事了。征工的目的，最重要的就是建筑铁路、建筑公路、建筑机场、建筑工事、破坏交通与兴修水利等。”[18]交通动员作为民众动员的重要内容，在战时得到了具体的体现。战时国民政府和地方政府在发展大后方交通中，积极动员民众参加交通建设。具体表现如下：
第一，在发展后方交通中，政府在政策方面进行了动员。蒋介石曾经指出发展驿运“最好要利用地方保甲组织，奖励其力量……如果不能奖励民众普遍参加，就与义战制的原则完全相反”。交通部驿运总管理处处长谭炳训在1943年5月3日的纪念周上也强调“人民共营重于政府专营”[19]，应动员民众积极参与驿运。为奖励民众参与驿运，交通部规定对民间驿运给予各种优惠措施，包括各驿运主管机关的食宿设备、停车篷、牲畜厩、通讯设备免费提供给民营驿运利用或征收最低费用，优惠修理民营驿运工具，向民营驿运提供贷款等。[20]在1941年4月23日公布的《奖励民间运输及协助合作事业办法》中详细规定了奖励民间驿运和公路的办法。首先在奖励民间驿运方面作了明确规定，包括在驿运工具、驿运设备等方面的奖励措施：“关于民有之板车木船驮马等工具之数量及其行驶情事，由各驿运机关调查登记，并酌予协助保护”、“驿运机关之食宿医药等设备，得酌量供给民夫使用”、“民有驿运工具如有损害，可请驿运机关附设之修理厂所代为修理，应从廉收费”。其次，在奖励公路运输方面，具体内容包括“公路沿线行车设备，如车站、车厂、电讯、仓库、油站、桥梁等，尽量予民营汽车使用之便利”、“公路沿线修车厂所对民营汽车予以代修车辆之便利”、“凡民用运输车辆，非依法令不得任意征扣留难”等。[21]通过这些措施可以克服政府举办驿运力不从心的困难，达到全民参与驿运、全民支持大后方交通事业的目的。
第二，政府在交通建设过程中建立了专门的征调民工机构，为动员民工参加交通建设提供组织基础。在四川，动员民工参加交通建设的省级主管机关是征工委员会。四川省征工委员会于1940年4月正式成立，1941年1月改组为四川省征工事务管理处，是抗战中征用民工的重要主办机构。抗战时期，四川县级征用民工的专办机构主要有两个：县征工委员会和县征工筑路委员会。其中，县征工筑路委员会是专职负责办理新建、整修战时公路的机构。县征工筑路委员会，以该县县长、建设科科长、财政科科长、团务副委员长、商会主席，以及公路总局各区管理处处长、工程处处长，为当然委员。委员名额为12—20名（县长兼任主席，常务委员1—3名）。县征工筑路委员会的职权有：（1）解决公路上一切纠纷；（2）征用土地；（3）征用和监督民工；（4）本会预算和出纳；（5）民工伙食、津贴的领收和发放；（6）民工的工作、食宿地点的支配；（7）与征工筑路有关系的其他事项。[22]为修建“特种工程”，四川成立了由省主席张群负责的“特种工程征工总处”，负责工程的征工、征地和民工管理，省民政厅厅长胡次威出任总处处长。“特种工程征工总处”下设秘书、会计两室，总务、调配、管理和督导四组。总处全部职员200余人，其中有30多位是由各县选派而来的合格县长担任。而四个轰炸机场，则各设民工管理处：第一民工管理处设在新津，由第五区行政专员柳维垣担任处长；第二民管处设在邓峡，由第四区专员陈炳光任处长；第三民管处设在彭山，由第一区行政督察员王思忠任处长；第四民管处则在广汉，由第十四区专员林维干任处长。[23]另外几处战斗机场设有直属民工总队部，其设置是：成都设直属第一民工总队部，彭县设第二直属民工总队部，双流设第三直属民工总队部，简阳、绵阳则分别设第四、第五直属总队部。[24]
第三，为调动民众积极性，政府给予被征民工一定待遇，为民众动员提供一定的物质保障。在四川，抗战期间整修和新修公路的民工待遇由义务逐渐转为给价。《四川省政府修筑公路征用民工暂行条例》中第十六条规定：县市政府斟酌地方情形，随时规定土石方单价（呈请公路总局核准），依民工所做成土方石方数给予伙食津贴。各组民工工作土方石方数量，由各该区管理处或工程处每五天验收一次。[25]1939年为整修川滇公路，西南公路运输管理局与四川省第七区行政督察专员公署，制定了《交通部西南公路运输管理局隆赤段修补公路征工采集砂石单价表》、《交通部西南公路运输管理局征调民工伤死抚恤办法》。各县政府依期开始征调民工时，将各段民工人数编为若干段组（每段十组，每组十人为标准），段长、组长、民工的费用由工程处稽核拨款，县府承领转发。段长每日津贴0.7元，组长每日津贴0.5元。征用的民工出工时，可领得工旅费每60华里津贴0.1元，不足60华里的0.075元。工作期间因雨不能工作时可得0.15元，工价按单价表的规定散发，工具补助费每人0.1元。依各地生活情形，县府对于民工担任砂石总数的1/3每方先给0.5—0.7元作伙食费。[26]在广西，为动员民众参加湘桂铁路建设，规定民工收入“由湘桂两省政府核准给，将来竣工后依应征民工工价，根据路局验收数量表互列标准计算，作为湘桂两省政府投资之一部。1.土方不论填挖远近（甲）高深在三公尺以下者每公方一角五分（乙）高深在三公尺至六公尺者每公方一角八分（丙）高深在六公尺至九公尺者每公方二角一分（丁）高深在九公尺以上者每公方二角四分。2.磐石不论软硬每公方平均六角，石碴每公方八角”[27]。在修建黔桂铁路过程中，规定：“应给民工工资由工程局按填挖土方数量核交工管处发给，论方计价。”此外，民工“填挖方价系依当地米价每百斤桂币二十元为核定标准，如米价高涨超过登记核算办法，由工管处与工程局另定之”。“队长一次过津贴桂钞六十五元，组长一次过津贴桂钞四十二元，班长一次过津贴桂币四元，伙伕一次津贴二十四元。”[28]
在实际向征调民工发放津贴过程中，由于官员的克扣，民工津贴没有完全按规定发放，但民工仍然得到一笔津贴。如在修建“特种工程”中，参加机场建设的民工每日除发1升2合的食米外，还可得20元现金，且没有战场上的巨大生命危险。1944年1—5月，成都市的平均米价为每升4.2元，平均麦价为每升3元。所以，一些历史见证者在述说“特种工程”给广大农民带来苦难的同时，仍会中肯地指出农民出工服役的“待遇优厚”。[29]