第三节 研究综述：官僚自主性的多维解析
既有对官僚自主性的研究大多探究其表现、成因及规制策略。本书根据体制进行归类，从宪政分权体制、传统君权政治、社会主义国家三个维度来检视相关研究，同时也对有关“参与式”绩效评价这一新型规制策略的研究进行梳理。
一 宪政分权体制的维度
（一）官僚自主性的表现
目前关于官僚自主性的研究大多以宪政分权体制为预设背景，探讨官僚脱离议会或行政首脑控制的问题。
有学者认为美国政治中的官僚自主性主要表现在，职业文官对自身的职业和本机构的关心，可能超过对总统的忠诚。当总统的纲领和优先项目同官僚自身及其机构的利益发生矛盾时，他们常以阳奉阴违或怠工等方式对抗总统，而总统对机构的控制是有限的。例如1962年古巴导弹危机的发生，就是因为美国国务院根本没有执行肯尼迪总统此前多次发出的从土耳其撤出导弹的命令。[54] 沃塞曼突出了官僚机构的矛盾性，它们既是对总统的重要支持，也是总统行为的主要障碍，因为总统为贯彻他的政策必须依靠来自下属的信息、意见和行动。就像某学者所评论的，“总统花费了大部分时间去了解他的下属用他的名义在干什么事”。[55]
官僚自主性在英国也体现为日常管理行为以及政府的突出优势掌握在部门的专职官员手中，并且政府部门大臣所知道的并不比官员选择告诉他们的多。官员对部门首脑的责任在很大程度上只是一种形式。[56] 海伍德还将政治干预的增加理解为，本质上就是官僚权力和高层官僚得以抵制政治控制程度的表现。[57]
奥斯特罗姆总结道，从“充分发达的官僚制形象”可以断定官僚机器会束缚住职业官僚，把公民变成依附性的群众，使政治“主子”变成软弱无能的“外行”。充分发达的官僚制占主导地位，会使所有类型的宪政规则变得没有意义。官僚制变成排他性的政治现实。[58]
另外，国内也有学者指出，官僚自主性表现为拒绝作为任何外部利益集团和政治权威的操纵工具，遵从自我利益发展逻辑的活动自主规律性。[59] 例如，官僚在相当程度上主宰了国家政策的制定过程，他们通过对政策法规的创制权和执法过程中的法律再解释，又成为实际上的立法者，并有可能通过法律或制度的形式把部门或个人利益固化下来。[60]
（二）官僚自主性的扩张动力
公共选择论者通常从公务员本身的职业私利来解释官僚制，[61] 这也被视为官僚自主性的扩张动力。唐斯认为，个体官员与上级之间的目标分歧以及前者的自由裁量权，导致上级的意图不可能精确地贯彻到对官僚层级体系内下层官员的命令中，这种转换构成了权威的流失。[62] 尼斯坎南的官僚供给模型，也假设官僚机构以实现其预算最大化为起点。[63]他还指出，官僚对个人利益的追求是其自主性产生的主观原因，而官僚机构和议会在公共产品生产和消费上的双边垄断性质是官僚自主性的客观基础。[64]
不过，彼得斯对尼斯坎南的机构预算最大化假设提出了质疑：首先，官僚个人的工资标准与组织规模无关，他们从预算扩大中能得到的很少。对于行政首脑而言，通过扩大组织规模所获得的也很少，相反只会增加官僚管理的困难。其次，尼斯坎南的模式也低估了立法机构独立判断和对公共开支的控制能力。再次，在经验研究中很少有支持尼斯坎南模式的证据。[65] 彼得斯对官僚自主性的扩张动力做了另一番解释，他认为生存的政治是官僚政治互动的关键之一。官僚机构寻求资金和使用资金的自主性，而政治机构寻求控制预算，也要保证资金使用的责任。预算的重要性导致双方发展出大量技术试图抵制对方的权力。[66] 敦利威也批评了唐斯和尼斯坎南的研究所存在的问题。[67]
有利于官僚自主性扩张的重要行动资源是官僚的信息获取及专业技术优势。韦伯指出，官僚制的支配地位依靠的是垄断信息、掩饰真相、阻碍官员之间的竞争、垄断社会中专家的权能。[68] 图洛克探讨了信息在官僚部门层级间传递过程中的扭曲问题。他认为，理性自利的个人在公共官僚制中追求最大化策略时会倾向于扭曲和控制信息。这些公务人员为取悦上司以便获得快速的晋升，更倾向于发送有利的信息，同时过滤不利的信息。信息扭曲将会减少上级对官僚机构的控制，并偏离由行动产生结果的期望。[69] 沃塞曼则提出了官僚机构规模影响公众监督的问题：一个庞大的官僚机构的规模和复杂性使它很难说清谁应该对某一行动负责，妨碍了公众对它进行监察和监督。[70] 这也意味着公众相对官僚处于信息劣势。
有学者以美国政治为蓝本，具体分析了官僚自主性扩张的动力机制。第一，宪法允许总统和国会对行政机构行使政治权力和控制，而行政机构有可能利用总统与国会的矛盾来加强自己相对于总统的独立地位；第二，行政机构寻求同利益集团、国会委员会结成三方联盟（铁三角），以加强其地位和权力；第三，职业文官有强烈的本位主义，并享有职业保障；第四，总统任命的部门长官，在工作上要依靠职业文官，不得不考虑他们的愿望、要求、利益，并不能对官僚进行有效控制。另外，政府和政党权力的分散可能是总统难以完全控制行政机构最为根本的原因。[71]
（三）官僚自主性的规制策略
关于官僚自主性的规制，一般认为应从官僚制的对立面即民主的角度来寻找对策。“有关官僚制弊端的性质，是根据民主价值来判定的，并且所提供的纠正弊端的措施，目的也在于实现那些价值。”[72]而常规的策略则是加强议会对官僚机构的控制。
就议会与政府之间的委托—代理关系而言，柯武刚和史漫飞曾归纳过三种确保代理人为委托人的利益尽其所能的动力机制：其一，在一定的激励下，代理人能出于团结的考虑而将委托人的目标作为自己的目标；其二，可以用直接监管和强制命令的办法来控制代理人，但这要求委托人充分掌握代理人行动的信息，并有能力惩罚后者；其三，代理人能遵守一般规则。这些规则创造出激励，使代理人出于自身利益的考虑而追求委托人的利益（间接控制）。[73] 不过，李剑认为，柯武刚和史漫飞讨论的第一种动力机制高度依赖于代理人的道德自律，在世俗化的时代已很难实现。第二种机制有过高的监督成本问题，更有难以调动代理人积极性与主动性的内在局限。第三种机制较为理想，但其建构过程也更为复杂。[74]
除了民主的角度外，还可从分权的角度探索多种官僚控制路径：第一，传统宪政制衡机制，包括法庭和立法机构成员；第二，官僚体系内部的直接命令；第三，政府内监管，即政府的某个机构被赋予了某种监管权力，以保持距离的方式独立对其他公共官僚机构实施监管。[75] 相对来说，立法和司法机构发挥着外部权力制衡的作用，官僚体系的直接命令属于内部的垂直层级控制，而政府内监管是内部平行控制。
外部权力制衡的具体策略包括：落实官僚对部长、对议会、对法院或对巡视官的回应机制；实施高级官僚职位的正式或非正式的政治化；建立反官僚机构来为政治家提供替代性的建议来源。[76] 在内部的等级控制方面，除了加强总统的直接控制外，沃塞曼还提出一个分散官僚机构的解决办法，将其部分地置于当地政府控制之下。例如里根总统针对官僚机构膨胀和自利性的主要对策是压缩机构规模，并将后者的某些职能转交给州。[77] 在内部的平行控制方面，胡德等人提出了三种非直接监督型的控制方式：（1）公开竞争，通过竞赛和选择进行控制，意在促进官僚机构内部竞争以及机构间竞争。公务员为晋升而展开竞争是控制传统公共官僚机构的核心手段；（2）相互牵制，通过内部群体影响来调控个体行为；（3）人为的随机性，通过官僚不可预期的过程和结果进行控制。[78]
国内学者袁瑞军认为官僚机构之间的竞争有助于破除个别机构对某类公共物品供应的垄断，也可将部分公共物品交私人企业生产，提高其生产效率；还应强化监督机制，例如由专家委员会来定期审核官僚机构；将成本收益分析引入政府工作的评价系统，等等。[79] 这些措施包含着公共部门的内部竞争、公私部门间竞争以及外部监督等思路。此外，王巍主张官僚自主性的规制应当立足于伦理精神的嵌入和协商型公共行政模式的发展。前一路径包括建设公共行政伦理制度和提高官僚的伦理修养；协商型公共行政模式包括建立开放式的政策问题交流机制、对话式的回应机制、合议式的政策效能评估机制。[80] 这一思路兼顾了制度和精神两个层面，但如何评估与提高官僚的伦理修养则是一个实践难度更大的问题。
二 传统君权政治的维度
之所以要回顾传统君权政治的有关研究，是因为中国历来被公认为文官制度成熟较早的国家。李侃如就曾指出，中央集权化的官僚体制统治传统，在中国依然是特别强而有力的。[81] 这意味着社会主义中国既能从传统政治中汲取经验养分，同时也可能承袭过往的一些弊端。
（一）争论中的君主与官僚集团关系
传统君权政治中的官僚自主性相对于君主而言。列文森从贵族、君主、官僚的互动背景中展开分析，认为儒家官僚制度的本质是在地方贵族和中央权力之间保持平衡，使二者相互吸引，并按照自己的标准抵制双方的过分要求。官僚在秦汉和唐朝是君主反封建制（贵族）的一种工具，但在帮助王权清除掉所有对手之后，它却成为唯一能与王权相抗衡的力量。此时君主在某种程度上对官僚采取排斥的态度，而儒家官僚也在努力摆脱君主的控制。[82]
关于君主与官僚集团的关系，历史学界有两种相反的观点：一种观点认为君权是绝对的，官僚集团的自主性呈衰微的发展态势，即使有自主性较强的时期，也只存在于唐代以前的贵族政治背景下；另一种观点认为，古代官僚集团有其自身的发展逻辑，君权并不能加以绝对控制，相反它们还会对君权产生一定制约。
具体言之，前一种观点认为君权绝对压倒了官僚集团。例如，白钢揭示了中国官僚政治中官为君设的本质特征，即在专制主义时代，官职的设置、官僚的任用，权归皇帝。皇帝之于官僚有生杀予夺的大权。[83] 一些学者对此做了更细致的分析。吴晗认为，中国古代的君臣关系，即士大夫政治地位的历史变化，大体可以分为三个时期，第一时期从秦到唐，第二时期从五代到宋，第三时期从元到清。大致经历的是一个从共存到共治，降而为奴役的过程。[84] 何朝晖认为，在古代前期，官僚集团有着较强的贵族背景，保持了较高的政治独立性；唐末五代以后，科举制度成为官僚集团产生的主渠道，官僚的组成日益平民化，缺乏对抗皇权的强大社会基础，其权力来自皇帝，对皇权有一定依附性；到明代，由于皇权大张及科举和学校制度的发达，官僚士大夫更缺乏抗衡皇权的实力，君臣关系笼罩着一层浓厚的主奴色彩。[85]
与前一种观点相左，余英时认为，传统政治的君权虽然是绝对的、最后的，但也会受到一些限制，其中包括儒家的文化教育、家法与祖制之类的传统，而君权遇到的最大阻力还是来自传统的官僚制度。“君权可以随时削弱（如汉武帝）以至废除（如明太祖）相权，但它不可能毁灭整个官僚制度，官僚制度是治理帝国所必不可少的一套行政机器，没有这套机器君权本身即无法发挥。”“官僚制度最初虽然也是在君主授权之下建立起来的，但它既产生之后，本身即成一客观的存在，有它自己的发展和运行的轨道，不再完全随君主的主观愿望而转移了。” [86]
余英时点出了官僚自主性的事实存在，即由于中国作为统一帝国的规模庞大、组织复杂，与此相应的官僚制度也具有抗拒干扰的巨大潜力。中国传统的官僚制度虽与近代工业社会的官僚制度有别，但确已具有某种程度的自主性。[87] 他援引艾森斯塔得的相关研究来支持自己的论点。艾森斯塔得认为，官僚行政机构在组织和专业上的自主性表现在两个主要方面：第一，官僚通常设定和维持着特定的一般服务方式、规则和标准，以把民众的某些一般利益纳入考虑，并对那些为了一己利益而不断地或者间或地企图对之加以改变者的压力加以抵制；第二，大部分官僚将发展出一种自我观念，即他们是国家或共同体的公仆，并不仅仅是统治者的私仆。[88] 余英时认为，上述两项特征在中国官僚制度史上可以得到验证。其第二项所谓“公仆”意识，尤有助于说明中国历史上相权反复浮沉的独特现象。[89]
黄仁宇则以明朝万历皇帝废储失败的案例，说明官僚集团运用儒家的纲常伦理、传统观念等工具形成了迫使君主就范的强大的道德和舆论压力。君主实际上被官僚集团所牵制，沦为国事的一个权威性象征，而不是实际事务的处置者。[90] 福山也认为官僚机构塑造了皇帝的道德观念，前者倡导的儒家意识形态至少在原则上坚持君主应对人民负责，并执意保护抗衡集权的现存社会制度。[91]
在有助于官僚独立性的制度安排上，钱穆指出：传统政治显然保留了君权与臣权、王室与政府的职能划分，皇帝与宰相都不能独裁。例如汉代的财政收入，属于少府者归王室，属于大司农者归政府，而且历代大体保持了这一划分。即使是专制达到顶峰的清代，传统的政治观念及习惯仍然在政治组织中产生了很大影响，以致政治生活中有许多不能由皇帝专制来推动的地方。[92]
笔者认为，上述两种对立的观点其实是一枚硬币的正反两面，主张绝对君权者强调的是君主的制度性权力，随着贵族的没落和皇权的扩张，没有一个社会阶层能在制度性权力上与君主抗衡；而主张官僚自主性者则发现了君主与官僚集团博弈过程中的非制度性权力，即官僚能够利用一些特殊因素抵消君权的势能，甚至缔造出新的权力，来维系和巩固自身的地位。从反向自主性角度来说，这也是君主尽管掌握了生杀予夺大权，却始终不能消除官员贪渎现象的重要原因。
（二）官僚自主性的类型与动力机制
除了相对于君权外，古代官僚的自主性也是相对于其他社会阶层而言的。陶希圣承认中国的官僚阶层或士大夫阶级是超阶级的社会群，“超出生产组织各阶级之外，自有其特殊利益”。[93] 艾森斯塔得则指出，强调官僚自身的自主和自我利益是其政治取向的主要类型之一，这种取向得以实现时，他们尽可能地淡化其服务取向及其职业和政治责任。官僚寻求社会和政治自主的倾向，在中国的案例中最为极端的表现见之于各王朝的衰落时期。[94]
王亚南进而认为，研究官僚政治应包含技术与社会两方面的理解。官僚政治的作风和流弊属于技术方面的，包括“讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被动地刻板地应付，一味把责任向上或向下推诿……诸如此类”。从社会的意义上来理解官僚政治，就是把它当作一种社会体制来讨论，“在此种政治下，‘政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由’，官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当”。[95] 王亚南揭示的社会体制方面的弊端已接近西方官僚制研究者的分析。例如图洛克指出，如果对官僚制控制不力，将会产生“官僚性的自由企业”。[96]这时组织内的个人和集团会着手设计自己的使命，找机会获得附加收入，包括贪污和腐败。为个人自利所激发的目标置换和风险规避会导致组织功能失调，因为他们会想出精巧的理由来防止可能的上级权威的审查。[97] 这也说明官僚自主性现象普遍存在于古今中西的文官组织中。
王亚南认为，上述两种官僚政治弊端中，社会体制方面的更具有根本意义，因为官僚把政府权力全部掌握在自己手中，并按照自己的利益来摆布；而事务性、技术性的官场流弊，是可能逐渐设法纠正的。[98] 在笔者看来，王亚南对官僚政治弊端的描述分别属于官僚自主性的两种反向类型，技术和作风方面的是“反向无为型”自主性，而社会体制方面的属于“反向进取型”自主性。
再就官僚自主性的动力机制而论，君权时代官僚的信息与技术优势同样发挥着显著的作用。孔飞力在讨论清代官僚制度对皇权设置的障碍时指出，“官场恶习”包括谨慎地隐匿情报，小心地自我保护，隐瞒真相以掩护人际关系，百促不动以墨守常规程序。但这种障碍并非对专制权力的某种宪政制衡。[99]有学者从博弈资源来分析，发现君主与官僚集团各擅胜场，“在权力大小方面，皇上处于优势，官僚处于劣势。但是在信息方面，官吏集团却处于绝对优势，封锁和扭曲信息是他们在官场谋生的战略武器”。[100]
瞿同祖对清代地方政府的研究支持了此类观点，“接触文档及熟悉公务使书吏们有能力操纵衙门事务。总的说来，关于控制书吏的政府规章，虽甚为复杂详密，但仍然无效”。[101]赵世瑜认为，统治者实际认可了衙门吏员作为官员的信息提供和传达者、决策准备者和执行者，而作为行政组织中的专家角色，使吏员在决策过程中的作用更大。……专家权力（依据专门知识做出决策的权力）势必要对行政权力（根据职务和地位本身做决策的权力）形成挑战和威胁。[102]黄宗羲则强调了胥吏主观上的自利动机，“今之吏胥，以徒隶为之，所谓皇皇求利者，而当可以为利之处，则亦何所不至，创为文网以济其私。凡今所设施之科条，皆出于吏，是以天下有吏之法，无朝廷之法”。[103] 事实上，即便对书吏这样政治地位较低的非正式官僚的贪渎问题，朝廷也没有好的解决办法，因为他们掌握着并非由科层体系赋予的非制度性权力，这成为其自主行动的基础。
（三）控制官僚的策略
对于官僚的控制，君主在任用和黜陟之余还采用考绩、监察等常规工具，间或也会有一些超常规策略。
考绩或考课，是按照一定的标准对官吏行政业绩进行考察和督课，并给予相应的惩罚，这类策略在历史上不断得以传承和接续。考课标准包含道德、才能、劳绩、年龄等方面，大致经历了一个由重道德到重实效的演化过程。[104]有研究者认为，唐代的考绩制度相对比较完备，奠定了我国封建社会考绩制度的基础。但自唐代以降，考核制度一直是历朝历代的薄弱环节。[105] 唐代的官员考核标准大体可分为两类，以“四善”即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈为德行标准，以“二十七最”即27类官职的业务业绩之最为业务标准。考核时会将这两类标准综合起来，将官员分为九等。对于地方官还有一些具体的业绩考核指标，比如户口和耕地的增加会助其加分进等，反之则减分降等。[106]
历代官吏考课方式及流程包括逐级考核，朝廷总揽；汇报和评议相结合，考校鉴定；严明等第，实施奖惩。[107]例如，清代在所有省份每三年进行一次“大计”，对所有地方官的政绩进行评估。在考核的流程上，州县官的评估报告，先由其上司知府等人写出，然后呈交藩臬二司附上评语，再呈交给督抚复审、批准或修正，最后上交吏部。这些描述性的评语是对官员评定的依据。考核政绩通常以守（操守）、才（能力）、政（行政品质）、年（年龄）为标准，但最重要的评荐标准其实是官员的收税才能。政绩考评结果分为三类：卓异者有资格谒见皇帝，也可能被吏部加级，无能或腐败的官员遭到纠劾，其余的留任。[108] 可见，考课可作为加级或晋升能臣的重要依据，也是行政问责和淘汰不称职官员的前置程序，有助于保证行政效率。有研究者称，考课的效用在于，作为一种行政督责，保证了官僚政治的秩序；与行政予夺相结合，构成了行政隶属和指挥机能的维系力。[109]
然而常规的考核工具也难免失效。即使在考课制度较完备的唐代，制度的实践与理想也相距甚远，许多规定沦为一纸空文，或可归咎于封建制度本身存在的蒙蔽腐败等痼疾。[110] 再以宋代朝廷对地方官员政绩的考课和监察为例，首先，层级式的常规考核往往遭遇课绩不实的尴尬。因为课绩机构只是通过汇聚文案来掌握官员政绩，缺乏直接了解和通盘把握；其次，监察制度本可以弥补考课的部分缺陷，但对于大量官员和日常事务的督核，又力有不逮。相反，官员间的关系网络常帮助他们结成利益共生关系，合谋隐瞒，共同对付检查。[111] 这些问题直到今天依然常见。白钢另外指出，传统考选官僚的制度，无论是考选对象和内容，还是考选方式与程序，都体现了封闭性特征，以官举人，权操于上，真正的民意却得不到反映。[112]
欲弥补封闭性考核的缺陷可以引入社会监督机制，但这在君权时期多是为政者无力或不愿实现的。[113] 孔飞力认为，君主必须不断诉诸专制和无常的权力，例如提出政治罪指控就是使用这种权力的最佳机会，以达到对官僚精英的控制。孔飞力还援引克罗齐埃的观点揭示了君主相对于官僚集团的重要权力：“有两套相互冲突的武器：一方面是理性化和制定规则；另一方面是制造例外和无视规则的权力。他的最好的策略是找到这两种武器的最佳配合。……规则的扩展会限制他的权力，而太多的例外又会削弱他控制别人的权力。”[114] 君主还可借行政治理手段的调整来破解信息、监督等问题。例如周黎安以“行政发包制”概念阐释中国古代的政府间关系，认为中央在信息和财政两个约束下理性选择了属地化的行政发包制，将行政管理事务按地域逐级分解给下级政府，清晰界定地方政府的行政责任边界，从而节约了大量的组织和监督成本。[115]
三 社会主义国家的维度
（一）官僚自主性的现象与根源
马克思主义经典作家对官僚自主性做过两方面探讨，一是分析社会主义国家之外的官僚自主性现象，二是反思社会主义国家自身的官僚主义问题。
前一类官僚自主性，马克思认为是相对于其他社会阶级尤其是普通民众的。在政体形式尚不民主的地方，国家就成为反对人民的某种抽象的东西，而官僚作为一个封闭的社会亦与人民相对抗。官僚制的存在与社会大集团联结在一起。官僚制创造出一个知识等级制度，将知识转变为神话和秘密，将官员们束缚在追逐升迁的职业之中，并保证他们比其他人有更大的稳定安全。[116] 海伍德分析道：社会主义者（特别是马克思主义者）把官僚制看成是一个权力集团，认为它可以通过高级公务员的社会构成或政府部门与商业利益的结构性联系来抵制政治控制，并反映更主要的阶级利益。[117] 所谓的抵制政治控制，就是利益共同体固化之后官僚集团面对统治者及其他社会阶级的自主性体现。
马克思、列宁倾向于从经济角度发掘官僚自主性的根源。马克思将矛头直指落后的小生产，“小块土地所有制按其本性来说是全能的和无数的官僚立足的基地”。[118] 列宁指出，官僚主义的经济根源之一，就是已发展起来的资产阶级为了反对工人的（部分地也是为了反对农民的）革命运动而需要军事、法庭等官僚机构。[119]
国内学者郁建兴也讨论了官僚自主性的生成机理：一是社会经济基础尚未牢固，阶级发展不充分，国家成为唯一强大的力量，得以操纵整个社会，立于整个社会之上；二是在社会阶级斗争中，各阶级无一能控制国家政权，官僚政权从而能在各阶级之间充当仲裁者。[120] 第一种情况的典例无疑正是帝制时代的中国，第二种情况可见于路易·波拿巴时期的法国。正如马克思所分析的，“把国家政权当作凌驾于统治阶级和被统治阶级之上的一种力量来使用”。 [121]
另一个不能回避的问题就是，社会主义国家为何还会出现官僚自主性现象？日本学者博森、矢泽修次郎指出，社会主义在思想和行动方面是立足于克服官僚制的，而在体制方面又不能从根本上摆脱官僚制。主要有两方面表现：一为官僚统治问题。官僚制是与劳动者阶级相隔绝而存在的，特殊的官僚阶层成为新的统治阶级，成为或可能成为压迫民众的权力机构。二为官僚主义的管理方式问题。指的是行政和经营中的神秘主义和形式主义等问题，其病理表现为不负责任和无效率。[122] 米歇尔斯也提出官僚体制将对社会主义构成否定。他认为对政治上占据主导地位的阶级来说，官僚体制是巩固本阶级的权力和地位的一个重要保障。然而，随着无产阶级革命政党内部官僚化程度的提高，社会主义信念的两大核心支柱——对社会主义更为高远的文化理想目标的认识、对社会主义在不同国家所呈现的多样性的认识——必然遭到削弱。社会主义者将不再关注那些恒久的原则，相反，官僚机构本身变成了目的。[123]
列宁依然从经济和社会角度探讨社会主义国家的官僚主义问题根源。他将官僚主义视为“小生产者涣散性和受压制状态的上层建筑”，认为革命后的俄国之所以仍然存在官僚主义现象，主要是因为“小生产者的分散性和涣散性，他们的贫困、不开化，交通的闭塞，文盲现象的存在，缺乏农工业之间的流转，缺乏两者之间的联系和协作”。[124]博森、矢泽修次郎总结道：正统的观点一般都否认社会主义制度内部的官僚阶层是独立存在的统治阶层或阶级，认为官僚制不表现为官僚统治方面的问题，而是表现为管理方式中的官僚主义；它不是社会主义特有的，而是社会主义以前的阶级社会延续下来且应该被克服的弊端。正是经济与社会的落后性导致民众无力直接参与政府管理活动，不能实现民主统治，对社会的管理只能让位于官僚制。[125] 对于官僚制作为社会主义国家的管理方式，甚至可以从韦伯的观点中获得部分支持，他认为官僚制是近代经济发展不可避免的伴随现象，将是在社会主义社会中越来越需要的东西，因为不可能依靠除此以外的方法来管理运营近代经济。由此也可见资本主义和社会主义两种体制间的连续性。[126]
（二）社会主义中国的官僚自主性问题
社会主义中国的官僚自主性现象既折射出鲜明的体制特征，又具有一定的历史延续性。本质上它是官僚相对于劳动者阶级的自主性，集中表现为党政干部脱离群众现象。费正清指出，新中国建立初期就已存在“再度官僚化”的问题：
革命家把旧官赶下台，不过是承袭了旧政权的弊端，这个规律被干部与中国公众间的鸿沟证实了。在这新的干部统治阶级内部有许多等级……地方上的党委书记和各集体单位的行政人员一经设立，就越来越忙于公文报表，不大关心普通的劳动者，变得更像一个上层阶级，成为一批类似过去士绅的地方新贵。[127]
李侃如佐证了党群关系悄然发生着的变化。他认为群众路线在1949年以后的政治体系下受到了严重侵蚀，地方干部害怕民众对他们的不满被发现，经常不将民众的意见据实呈报；民众也越来越不愿向这类干部说真话……由于资讯管道闭塞，政府官僚机构的每一个层级（工作单位、乡镇/公社、县、市、省以及中央各部会）就多少都敢做一些扭曲真相的报告，以致最高当局获得的讯息更进一步失真。[128]
中共领导人对于如何认识官僚主义存在分歧。迈斯纳分析指出，“对于毛泽东来说，官僚主义一直是最大的社会弊端之一。毛泽东并不是从马克思主义的角度把官僚主义视为是社会各种弊端的反映和产物，而是从无政府主义的意义上，把官僚主义看成一种强加于社会之上的弊端，是社会的邪恶和不平等的主要根源”。[129] 邓小平则基于现实而非政治哲学来审视官僚主义现象，他认为，中国的官僚主义除了历史共同点外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义……它的总病根在于中央高度集权的管理体制，这是现代中国的特有因素；另一病根是党政机构长期缺少行政法规和个人负责制，缺少对每个机关及个人的职责权限的严格明确的规定。
以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任相互推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。还有，干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。这些情况，必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然造成官僚主义的发展。[130]
引文中抨击的不负责任、效率低下、作风散漫、机构臃肿等现象，亦可理解为官僚自主性的另一个面向——相对于上级领导的自主性。
当代中国官僚主义现象的根源，既有制度性的，源于官僚制本身的弊端；也有非制度性的，出自思想作风和行政人员个人素质的原因。[131] 江泽民曾指出，官僚主义在很大程度上源于我国封建社会形成的“官本位”意识：
所谓“官本位”，就是以官为本，一切为了做官，有了官位就什么东西都有了，“一人得道，鸡犬升天”。这种“官本位”意识，流传了几千年，至今在我国社会生活中仍然有着很深的影响。一些共产党员和党的领导干部，也自觉不自觉地做了这种“官本位”意识的俘虏……当前，“官本位”意识的要害，就是对党和国家的事业不负责，对民族和人民的利益不负责，只对自己或亲属或小团体负责，其危害极大。[132]
他同时点出了官僚相对于“执政党—国家”和人民的双重自主性。而邓小平强调制度因素更具有根本性意义，“官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。[133]譬如官员考核、激励等机制的功能就很难被思想作风建设所替代。
迈斯纳则看到了官僚主义卷土重来的某种历史必然性，认为“如何实现现代经济发展”与“如何防止现代经济发展所产生的国家与社会的官僚化”两个问题是不可分割的。[134] 市场经济时代，官僚自主性中的理性谋利一面更趋清晰，原因在于：市场经济推动了各种利益关系的明确化和物质化；全能型政府传统为之提供了社会心理基础；条块分割体制造成了部门的虚置，由此为之提供了制度空间；此外还有严重的“部门权利的制度化”问题，这些因素导致官僚行政偏离公共政策的目标现象更为突出。[135] 欧博文和李连江集中讨论了基层自主性（street-level discretion）与政策的选择性执行的两个分析视角：采用“自下而上”（Bottom-Up ）分析方法的学者强调基层执行者拥有许多“抵制资本”，并且可以不断地把中央的命令变成为地方谋私利的政策；而采用“自上而下”（Top-Down）分析方法的学者倾向于认为政策执行者的自主性空间是有限的，因为上级领导有手段对其偏好和行为进行限定。[136] 而在重大问题的决策上，徐湘林认为，党的中央领导层尤其是党的领导核心具有相当的自主性，官僚群体实则对组织具有依附性。官僚政治的因素有可能在制定和执行具体政策时尽量维护和强化官僚组织和人员的既得利益，但是对重要政治路线和组织人事政策的影响十分有限。[137]
（三）官僚主义的治理策略
官僚主义的复燃表明中共的执政理念与现实发生冲突。祝灵君认为，从组织理论角度看，官僚制的存在必然会导致官僚主义，但中共的群众路线又不允许存在官僚主义，[138] 因此反对官僚主义就成为执政党的必然选择。新中国历任领导人对官僚主义现象的常规治理策略是从体制内着手，如下放权力、精简机构、裁减冗员、理顺职能等，也曾有领导人运用一些超常规策略。
迈斯纳认为，官僚机构的权力和独立性在毛泽东时代遇到了两个限制因素，第一个是毛泽东个人的巨大权威和声望，他对官僚主义深恶痛绝，再加上他与人民群众之间的特殊关系，遏制了官僚权力的常规化和制度化；第二个更普遍的因素是中国革命的传统，革命过程中形成了深深的平均主义精神和价值观念，而群众路线的指导原则又要求在干部和群众、领导者与被领导者之间建立亲密的关系和保持普遍的团结。[139] 从历史经验来看，激进政治动员策略在毛泽东时代得到了更广泛的运用。有学者指出，“毛泽东把对官僚主义的攻击作为发动那场涉及对各级官员进行系统撤换的‘文化大革命’的理由”。[140] 不过，政治动员策略的运用也会导致另一个困境：“群众运动是反官僚主义的工具，同时群众运动又是在政党的领导下产生的，没有组织的群众运动在反官僚主义的同时，也将破坏政党官僚制组织。”[141]
相比毛泽东对政治动员的重视，刘少奇更倾向于将“批评与自我批评”作为反对官僚主义的武器：
我们必须运用批评和自我批评的武器来推动国家机关的工作，不断地改正缺点和错误，反对脱离群众的官僚主义，使国家机关经常保持同群众的密切联系，正确地反映人民群众的意志。如果没有充分的批评和自我批评，也就不能达到和保持人民的政治一致性。压制批评，在我们的国家机关中是犯法的行为。[142]
批评与自我批评历来是党处理人民内部矛盾的方法，这说明党和国家的领导人认为，无产阶级的国家机关与人民群众在根本利益上是一致的，不应成为脱离群众的利益主体，而对于国家机关中存在的官僚主义现象，可以采取较为温和的治理策略。
改革开放以来的领导人，更重视以制度化的方式来规制官僚机构，法制化、常规化成为控制官僚的前置条件。从1978年到1982年，主要改革领导人如邓小平和陈云都反复批评党和政府机构中存在的“官僚主义”和办事效率低下的现象，他们都主张通过机构和干部制度改革的方式解决这些问题。[143] 中共十三大报告认为，由于经济、文化和社会历史的原因，与官僚主义的斗争将是长期的，并且提出了实行党政分开、进一步下放权力、发扬社会主义民主以及自上而下地对政府工作机构改革等治理思路。[144] 有学者分析，这一时期领导人在承认体制的传统特征的同时，也在寻求实施法理型政制的一些要素。[145]
值得关注的是，列宁也曾经探索过如何克服无产阶级国家机关中的官僚主义，其规制思路包括：发扬社会主义民主，实行选举制，接受人民群众监督；健全社会主义法制；实行群众管理；密切联系群众；完善干部制度；建立严格的责任制；精简机构；提高干部群众的科学文化水平等。[146] 这些思路意欲在两个向度上规制官僚的自主性：既要克服干部脱离群众的现象，又要治理官僚机构相对于上级的责任、效率等问题。毕竟，官僚自主性的发展趋势以及官僚的责任和行为取向在很大程度上取决于国家的控制力与社会的影响力。[147]
一些学者也探讨了控制官僚的路径与对策。胡伟认为常规策略收效甚微，在官僚制内部克服官僚主义本身就是困难的，而可能的出路是突破官僚制的桎梏，在官僚制度以外寻找解决问题的办法。[148]丁学良归纳了应对官僚腐败和特权的四种路径，一是第三世界国家的军人干政；二是“文化大革命”时期不受法律约束的群众运动；三是新加坡、中国香港的开明专制；四是开放民众参政、推进公平政治竞争（即民主化改革）。他认为实践已证明前三种方法对于解决中国的官僚制衍生问题是无效的。[149] 在具体对策上，有研究者主张建设政府运行中的纵向控制体系，包括绩效控制、过程控制、决策控制、规则控制、文化控制等内容，还可运用预算、报告、标准操作程序等机制来控制官僚。[150] 也有人强调行政改革，包括推行“阳光政务”，使政务公开实效化；推进公民参与的制度建设，强化其“自下而上”对行政事务的监督和制约；按照“公共服务型”政府建设的要求，以职能转变为突破口，深化体制改革，根治政策执行扭曲。[151]
四 作为规制策略的“参与式”绩效评价
以上三种维度的研究情况说明，官僚自主性是一个存在于统治者与执行者之间的普遍性问题，而不同的体制也都在努力探究规制官僚的策略。政府绩效评价就是一项由来已久的重要策略，早期的绩效评估实践发源于美国。1907年，纽约市政研究院率先开展对纽约市政府的绩效评估，并运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术，建立了三种类型的绩效评估，即评估政府活动的成本与投入、评估政府活动的产出、评估社会条件。中国政府绩效评估的理论与实践则始于20世纪90年代。[152] 考虑到政府绩效评价与本书案例的相关性，因此对既有研究也略作一番述评。
（一）政府绩效评估的诸要素研究
1993年美国《国家绩效评论》将政府绩效评估的目的设定为：把公务员从繁文缛节和过度规制中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。[153] 西方国家的政府绩效评估大多以实现政府治理的“4E”为目标，即追求治理过程和结果的经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）和公平（Equity）。对于具体的政府部门而言，“4E”还意味着公正（Equity）、卓越（Excellence）、企业家精神（Entrepreneurship）和专业技能（Expertise）。我国的政府绩效评估往往具有同政府治理创新相关的三个层面目的：宏观上意在实现理念创新，中观上意在实现制度创新，微观上意在实现方法和技术创新。[154] 王锡锌将政府绩效评价的本质理解为对公共政策方案及其实施过程有效性的评估。[155] 范柏乃则进一步指出，政府绩效评估属于社会主义民主政治的基本要求。因为公职人员失去人民的有效监督，就可能独断专行、腐化堕落，而政府绩效评估与管理机制，能加强对政府权力的监督，推动政府管理目标的分化和资源的合理配置，促使政府部门形成绩效意识，把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节。政府绩效评估亦有助于建设责任政府、透明政府和信用政府。[156]
在政府绩效评估的主体选择上，国内学者着墨较多。卓越提出至少应包括综合评估组织、直管领导、公民或行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。而以公民作为评估主体，体现了公共部门绩效管理的核心准则和顾客满意的服务取向。[157] 陈强认为地方政府绩效评估主体包括政府部门自身（评估对象）、上级政府、国家权力机关（人大）、广大人民群众、各类市场主体以及专业评估机构。[158]包国宪、冉敏也主张评价主体的多元化，即不再局限于政府内部的自我评价，企业、公众、非营利组织（中介组织）也要成为评价政府绩效的主体。[159]可见，对于评估主体的选择，国内学术界已有所共识，即要兼顾纵向与横向、内部与外部的多元评价主体，形成360度反馈评估。但有研究者发现，当前中国的政府绩效评估主体恰恰存在四方面不足，即单一化、缺乏独立性、缺乏代表性和广泛性、信息不对称。[160]
在政府绩效评估的方法上，现有研究聚焦于逻辑分析法、关键绩效指标方法、平衡计分卡、标杆管理法、360度反馈评估法，等等。逻辑分析法起源于20世纪60年代，是通过逻辑推理寻求事物之间的内在联系，并借以找出公共资金投入与产出效果之间内在联系的绩效分析方法。关键绩效指标方法是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是将战略目标分解为可操作的工作目标的工具。[161] 平衡计分卡由卡普兰与诺顿提出（1992年），主张通过财务、客户、内部流程及学习和发展四个方面指标之间的相互驱动关系实现“绩效考核—改进与战略实施—修正”过程。标杆管理法是一种面向实践与过程的管理方式，美国生产力与质量中心将其定义为：一个系统的、持续性的评估过程，通过不断地将企业流程与世界上居于领先地位的企业相比较，以获得帮助企业改善经营绩效的信息。360度反馈评估法，是美国学者艾德沃兹与艾文在一些企业组织中研究出来的，也称为全方位反馈评估或多源反馈评估，包括被评估者的上级、同事、下级和内外部客户等，分别从四面八方进行全方位的匿名评估，然后由专业人士根据评估结果，对比被评估者的自我评估向其提供反馈，以达到帮助后者改变行为、提高能力水平和绩效的目的。[162]
国内学者尝试设计政府绩效评估指标体系。例如，兰州大学中国地方政府绩效评价中心提出，政府绩效评价指标体系应由职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新等5个一级指标，经济运行等14个二级指标，40个三级指标构成，三级指标按非公有制企业、省政府评价组和专家委员会三类评价主体分别设置。[163] 范柏乃、朱华从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境六个领域，遴选了66个指标构成了地方政府绩效的理论评价体系，进而采用隶属度分析、相关分析和鉴别力分析等方法对评价指标进行实证筛选，建立了我国地方政府绩效评估体系。[164] 彭国甫设计了衡量地方政府公共事业管理绩效的业绩指标、成本指标、内部管理指标三方面共33项指标。[165]还有一些学者引入贝叶斯网络模型、模糊DEA模型、结构方程模型等开展绩效评价研究。[166]
在政府绩效评估的模式研究上，卓越、杨道田结合战略管理理论，归纳了国内外地方政府绩效评估的四种模式，即结果导向型评估模式、公民满意度评估模式、多方参与型评估模式、平衡记分卡模式。[167]蓝志勇、胡税根以中国的地方实践为蓝本，提出四种基本模式：目标责任制的典范——青岛模式、综合性的效能建设——福建模式、公民导向的实践——杭州模式、第三方评价政府绩效的开端——甘肃模式。[168] 此外，张岩鸿也更完整地总结了六种模式。[169]
不过，对于国内的政府绩效评价研究现状，有学者也提出了尖锐的批评。周志忍发现目前研究中对绩效管理的性质及其在政府管理中的定位，存在着不恰当拔高的倾向，颠倒了技术和制度之间的因果关系，可能导致对理念、体制和制度的忽视。[170] 陈天祥认为现有研究存在明显的重技术理性而轻政治理性的取向，主要表现为：追求作为一种管理技术系统的自洽性、热衷于以技术手段设计和开发政府绩效评估指标体系、以技术理性代替政治理性探讨政府绩效管理机制、沉湎于对技术的精细化追求。这种无视政府绩效管理的政治意涵的取向将无法真正掌握政府活动规律，也不能对实践起到指导作用。[171]
（二）公众参与政府绩效评价的研究
如果说政府绩效评价已成为控制官僚的常规策略，那么引入公众参与至少在中国属于创新策略。
1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》指出，政府绩效评估作为公众意志表达的一种方式，其所含内容以任务、结果、顾客、社会和市场为导向，也就是要将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。[172] 因此，公众对政府绩效评价的参与具有内在合理性。彼得斯阐述了公众参与对于公共行政的价值：官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。[173] Parry等学者着重论述了地方层次公民参与的可行性与必要性：由于信息成本更低廉、利益更直接，地方的公民参与更具有工具“理性”意义；个人或团体在特定的情况下能够设置议程，特别是在地方事务上更有可能做到这一点；较国家层面而言，地方的发展效果能让公民更直观地感受到；而关于公民缺少政治知识的说法也将因此受到挑战。[174] 国内学者陈振明等人则强调了公众角色的转变：公众相对于政府来说，不再仅仅是传统意义上的纳税人、服务的接受者，而是公共部门的问题架构者。公众需要积极参与公共事务，帮助政府机构界定重要问题，提出解决方案，判断目的是否达成。[175] 综合以上学者观点，地方政府绩效评价显然应当成为公众参与的重要领域。
在理论模型建构方面，邓国胜、肖明超等人设计出指导公众参与政府绩效评价的“四环五要素模型”。“四环”指群众评议活动的四个环节：采集评议信息、反馈评议结果、运用评议结果、回应评议结果。五要素与这四个环节一一对应，分别是客观公正性要素、有用性与可操作性要素、压力适度性要素、及时有效性要素，以及新一轮群众评议活动启动的动力与持续性要素。[176] 王锡锌比较了“参与式”绩效评价与“技术理性”绩效评价两种理想模型的基本特征，认为二者的主要差异在于：参与式模型强调政府活动和公共政策对公众需求的回应性和满足程度，并以此作为政策的正当性基础；而技术理性模型更关注行政活动对既定目标的实现程度。[177]
在实践评价方面，学术界也提出一些问题，甚至做出尖锐批判。Stipak针对公众满意可否成为绩效指标，谈到两点困惑：一是公众对满意度及评议问题的回答也许并未反映出实际的服务绩效，二是难度较大的统计及概念问题增加了主观数据用于评议服务绩效的复杂性。[178] 吴建南、庄秋爽总结了我国“公民评议政府”的机制性不足，包括评价主体和机构、评价对象与指标、评价方式与结果等方面都存在有待完善之处。[179]
参与机制的功能性障碍是困扰公众参与的客观难题。王锡锌通过国内多个案比较发现，参与式绩效评价的可靠性、有效性均受到制度和资源的制约，表现为：（1）公众的评价需要充分的信息支持，但其获取信息的能力受到很大限制；（2）参与式评价模式的指标体系过于笼统和不可捉摸；（3）公众参与评价的过程和结果必须公开，否则过程可能被操纵、成为作秀；（4）对公众评价的结果需要有明确的、可操作的回应机制，否则将使参与式评价流于形式，挫伤公众对政府的信任。[180] 以上四点问题说明：政府绩效评价过程的公开性、透明性还缺乏制度保障，部分关键信息被隐瞒，公众的知情权则未能落实；指标设计的不合理影响公众给出全面、准确的评价；评价结果的运用存在弹性空间，没有对政府部门形成刚性约束，导致其回应性不强，而绩效评价也可能沦为形式主义。
国内也有研究者具体分析了公众主观评价的不足，认为它并非受服务质量独立影响，而是多因素作用下的聚合性判断，受到认知水平差异、公众期望的不一致、政治效能感及社区归属感、政府与公众的互动效果等因素共同影响。[181]
陈强归纳了制约公众参与的主客观一般因素：首先是观念和意识上，政府部门不习惯将自身暴露在公众视线中，而公众一般对政治比较冷漠，参与意识不强；其次，政府具有的等级性、权威性和垄断性使得公众对政府绩效的认识模糊不清；再次，政府绩效评估涉及知识领域广阔，技术性较强，公众目前的受教育程度和专业知识储备影响了其参与评估的效果。[182] 以上问题的确存在，不过有的结论也失之偏颇，例如公众参与政府绩效评价的热情未必不高，要点在于参与内容是否牵涉公共及私人利益，参与渠道是否顺畅，参与本身是否为真实、有效的，能够切实解决问题。
与上述评价相对应，周志忍判断我国政府绩效评估中的公民参与尚处于“有限参与阶段”。首先体现为参与范围或广度的有限性，目前我国绩效评估中的公民参与属于少数环节的部分参与，而不是全程参与；其次是角色或参与方式的单一性，参与的主要形式为满意度测评或社会评价，还谈不上决策共享；再次，公民参与在政府绩效评估全过程中的影响力还相当有限。他预计有限参与将是一个相当长的历史阶段，并主张在两个方面下工夫：一是绩效评估决策中的公民参与，应在是否实施绩效评估、对哪些部门或项目实施评估等问题的决策中拥有发言权；二是公民在界定目标和结果、确定评估内容及侧重点、设定评价标准和指标体系中的参与。[183]
（三）杭州“参与式”绩效评价的案例研究
学术界现有关于杭州“公众参与式”绩效评价的研究，可区分为两种理路：一是偏向政策研究，旨在解决实际问题，主要围绕杭州案例的某个方面或节点就事论事地分析问题、原因和对策；二是从个案拓展到一般性结论和衍生问题的探讨。这两类研究路径都有可能为理解“参与式”绩效评价贡献新的知识。
政策研究路径深入分析了杭州“参与式”绩效评价取得的成效与不足。一方面，杭州案例的正面价值获得了学术界的肯定。例如，余逊达认为其在制度安排、机制设计和实际操作上都有特点，形成了有杭州特色的考评模式，主要特点和优点为：公民导向、科学性、专业化、体系化、过程监管、推动政府创新、结合绩效管理、有持续性等等。[184]刘源将杭州综合考评的成功经验归结为地方政府高层的大力推动、政务公开、相互协作与促进的工作机制等。[185]此外，杭州市综合考评办也爬梳了本地“参与式”绩效评价的发展脉络，但其主要关注综合考评时段，切入角度为绩效管理，更侧重于制度的介绍和分析。[186]
与此同时，杭州实践仍然在评估方法、结果使用、监督体制、信息公开等方面遗留了一些不足。例如，前综合考评时期的主要问题为：绩效评估指标体系与政府职能定位的关联度不够；缺少定值定量方法，导致评估结果不够科学；存在评价主体缺位的误区，只侧重同体评价或社会评价的一方面；信息化、开放性程度不高等。[187]芦刚也指出综合考评的评议内容设计过于宏观、主要服务对象并未成为决定政府部门绩效高低的绝对力量、公民参与没有贯穿绩效评估全过程等问题。[188] 陈雪莲针对综合考评的执行过程，提出多评估主体（人大、人事部门、监察审计部门等）之间的信息互通问题，主张专业的绩效考核部门充分整合现有制度资源；针对考评结果的应用，提出对于被考核部门没有硬约束功能等问题。[189]
在发现问题之后，一些研究者也尝试进行前瞻性的对策研究。韩卫试图按照多重价值标准、多向维度和多元评估主体的原则来设计杭州的综合绩效评估系统，解决早期的绩效评估体系存在的合法性、有效性、功能性等问题。[190]然而，与绩效评估紧密相关的责任机制、监督机制、信息公开等问题受宏观体制的深刻制约，短期难有大的改观。梁爱英评析了“目标考核”与“满意单位不满意单位评选”两种评价机制的优点及劣势，并且提出将政府绩效管理过程中的内部评估与外部评价两种方法结合起来的思路，包括确定绩效评估目标、建立绩效评估机制、构建绩效信息系统、制定有关政府绩效评估的法律、法规等。[191] 事实证明，这一思路具有一定预见性，与后来杭州建立综合考评体系、整合同体评价与社会评价的行动相吻合。叶敏认为，杭州综合考评目前面临的一个挑战就是要实现绩效评估向绩效管理的转型，因为评估的最终目的是绩效管理价值的实现。今后需要建立绩效导向的综合考评体系和全方面管理模式。[192]伍彬则明确了综合考评的改进方向：包括应更新考评理念、改进和完善指标体系、强化绩效管理、加大考评资源整合力度、强化考评结果运用、推进综合考评法制化等等。[193]
拓展性研究的路径意味着学术界并不满足于案例分析。有学者尝试深化理论层面的思考。例如，余逊达、黄天柱基于对杭州参与式绩效评价的技术和实践的研究，提出了公共管理中的“不完美制度与复合设计”理论，即人类为应对和解决公共问题而设计的任何制度都是不完美的，但同时完全可以通过多个制度或技术的有机结合、复合叠加来消解、缓解和控制不完美制度在运行过程中面临的诸多困境，从而使其有效运行成为可能。[194]有的研究者试图从杭州案例中获得一般性的启示。干敏敏和陈宇专门探讨了杭州综合考评的公众参与程度，认为尚处于“有限参与”阶段，理由是：参与的形式属于政府主导的绩效评估中的公众介入、参与主体的资格与能力均体现有限性的特征、公众参与对政府决策的影响力总体上还有待提高。进而提出，要推进我国公民参与绩效评估，还需要在宏观方面努力：一要进一步转变政府职能，明晰部门职责；二要建立绩效导向的公共参与。[195] 也有论者关注杭州案例的衍生议题。杜娟探讨了大众传媒与地方政府绩效管理实现良性互动的机制，包括其作为综合考评信息传播者、解释者、监督者、反馈者角色。[196]
总体看来，有关杭州“参与式”绩效评价的文献较偏重政策型研究，而拓展性研究相对薄弱。且学术界对于案例本身的把握，多依据某一时段的文件材料，既缺少历时比较或长时段研究，也鲜见关于行动者互动过程的深度描述，以及对案例所蕴涵深层政治逻辑的发掘。这就意味着杭州案例还存在可拓展的研究空间。