第四节 决策指挥与应急响应机制

决策指挥机制在突发公共卫生事件应急中起核心的作用。决策指挥与应急响应机制作为应急管理工作的重要组成部分，是确保科学有效处置突发公共卫生事件的关键因素。

一、机制建设的背景

2003年SARS疫情的处置过程中，暴露出政府及有关部门的决策指挥与应急响应机制不完善，从而导致决策滞缓和组织间协调、沟通障碍。卫生应急管理的快速反应机制有赖于一个权威、高效、统一的指挥、协调系统，只有这样才能迅速动用各种资源，协调各部门联动，从而尽快控制危机局势、恢复社会秩序。

目前，突发公共卫生事件的多发性、多样性、复杂性、危害性日益凸显，呈现出处置难度大、持续时间长、涉及范围广等特点。处置一起重大突发公共卫生事件往往超出了某个部门、某个地区的职责范围和应对能力，单靠某个组织、某支专业队伍的力量是远远不够的。因此，无论是应急决策过程、指挥模式还是现场处置行动，都必须由单一力量、平面指挥向多层级、多系统、多部门、多力量的立体实施转变。

应对突发公共卫生事件，时间是生命，效率是关键，建立统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的决策指挥和应急响应机制，可以提高突发公共卫生事件快速反应能力和应对能力，提升政府治理危机的能力及公信力。

二、机制的主要内容

（一）决策指挥

决策指挥就是在充分掌握和深入分析信息的基础上，用科学的方法拟定并评估各种方案，从中选择合理方案并付诸实施的过程。要通过努力实现快速决策、科学决策、依法决策、协调决策和责任决策，最终构建“迅速有效、规范灵活、协调有序、责任明确”的应急决策指挥机制。

1．决策指挥系统的构成 决策指挥系统是突发公共卫生事件应急响应系统的神经中枢。目前我国的决策指挥机构主要由政府领导机构、应急指挥机构、日常管理机构、专业技术机构及专家咨询委员会等几个部分组成。在国家卫计委的领导下，国家卫计委应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心)具体负责全国突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作。专家咨询委员会为突发公共卫生事件应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共卫生事件的应急处置。

2．决策指挥系统的运行 决策指挥系统的运作程序包括监测、预警、信息收集、拟订方案、指挥调度、调整评估等步骤。但是在实际决策过程中，由于时间紧迫、信息有限等条件的约束，许多决策工作需同时开展，应急方案选择要在最短时间完成，决策目标要在应急工作开展过程中通过绩效评估和反馈控制不断修正。

(1)监测、预警：通过科学灵敏的动态监测体系，预测事件发展趋势，及时发布预警信息，提供决策依据。

(2)信息收集：快速全面地了解情况，确定事态发展及其可能影响的区域和范围，充分掌握事件情况。

(3)拟订方案：决策者及时获得相关信息，结合突发公共卫生事件应急预案和专家咨询委员会的评估建议，制定决策方案，尽可能快地作出正确决策。

(4)指挥调度：将领导决策迅速下达到特定人群，迅速组织力量、采取正确应对措施。

(5)调整评估：结合实际情况和预防控制效果，及时调整预防控制行动，保证决策效果。同时建立规范的评估机制，制定客观、科学的评价指标，对突发公共卫生事件的处理情况进行综合评估，并及时总结，促进卫生应急管理能力的提高。

（二）应急响应

应急响应机制是指突发公共卫生事件发生后，立即采取的各种应急处置行动。快速启动应急响应机制可以使突发公共卫生事件的损失减到最小。

1．应急响应机制的构成 应急响应机制建设是一项实践性很强的工作，它的形成、发展与社会自身的发展紧密相连。目前，经过不断的探索和研究，我国应急响应处置的能力和水平正在迅速提升，初步形成了“统一指挥、协调有序、部门联动、快速高效”的应急响应机制。

2．应急响应机制的运行 应急响应机制的运行主要包括响应过程、响应分级、响应程序及相应措施等几方面。

(1)响应过程：响应过程是指应急响应行动的措施、步骤和时限。接到突发公共卫生事件报告后，按事件的发生过程可分为应急准备、先期处置、应急响应和应急终止四步过程，在不同的阶段采取相应的应对措施。

(2)响应分级：突发公共卫生事件类型多样，其性质、影响范围及其所造成的社会危害各不相同，因此，采取的控制措施和管理的主体也不尽相同。对突发公共卫生事件按照危害、涉及区域的行政区划原则进行级别划分。根据突发公共卫生事件的性质及其发展趋势，由各级卫生行政部门组织突发公共卫生专家咨询委员会的专家，对突发公共卫生事件进行确认和分级。

(3)响应程序：突发公共卫生事件的应急响应程序按照响应级别确定、应急启动、应急救援、指挥协调、扩大应急、应急终止六个步骤进行。

(4)相应措施：突发公共卫生事件发生后，各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构以及出入境检验检疫等机构应按照自身工作职责，做好本职工作，开展多部门间的沟通和协调，努力控制事态的发展，最大限度地降低事件造成的损失。同时，事件发生地的邻近地区应密切关注事件的发展趋势，与事件发生地区保持联系，及时获取相关信息，做好本行政区域的应急储备工作；加强相关疾病的监测工作，开展重点人群、重点场所、重点环节的监测和预防控制工作；开展防治知识的健康宣传教育；根据上级人民政府及相关部门的决定，开展交通卫生检疫工作等。

3．发生突发公共卫生事件时，按照《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件应急预案》以及当地的突发公共卫生事件应急预案，按照分级响应的原则，作出相应级别应急反应。同时，要遵循突发公共卫生事件发生发展的客观规律，结合实际情况和预防控制工作的需要，及时调整预警和响应级别，以有效控制事件，减少危害和影响。要根据不同类别突发公共卫生事件的性质和特点，注重分析事件的发展趋势，对事态和影响不断扩大的事件，应及时升级预警和响应级别；对范围局限、不会进一步扩散的事件，应相应降低响应级别，及时撤销预警。

三、机制的效果

卫生部从2005年开始建立突发公共卫生应急指挥决策系统，到2011年已经在省级及中西部地区233个地市级建设卫生应急决策平台，目前已经实现25个省应急指挥与决策指挥系统政务外网网络连通。决策指挥机制建立后，可以随时根据应急工作实际进展，及时调整和优化各种资源，实施应急救援，用最有效的手段和最少的资源投入，达到最佳的防治效果，最大程度地预防和减少突发公共卫生事件对人民健康和生命安全造成的威胁。

《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》以及各专项预案的颁布，明确了各部门在应急响应过程中的职责，制定和完善了各类突发公共卫生事件应急响应的基本程序和级别，以及应急响应的物资保障和技术支持体系等，使应急响应的启动、应急实施、事态控制，直到应急终止的全过程实现程序化和标准化，提高了整体应急水平。