一 推动包容性的全球经济治理

小布什政府的对外政策以强硬的单边主义著称，其国际战略的重点一直集中于反恐，并且给美国外交留下了诸多“负资产”。具体到经济方面，在小布什任内，美国政府并没有在全球层面展开任何有建树的国际经济治理合作，其对外经济政策内容总体上是相当“沉闷而乏味”的。

在2008年金融危机的压力下，奥巴马政府在对外政策上表现出更加鲜明的多边色彩，一度被冷落的全球经济治理再次成为热门词语。由于在危机条件下并不是推动自由贸易的良好时机，奥巴马政府在贸易领域依然没能促使多哈谈判取得进展；但是，奥巴马政府积极推动一个更具包容性的全球经济治理机制的形成，将传统上一直处于边缘地位的新兴国家纳入全球经济治理的框架中。二十国集团（G20）从部长级会议向首脑峰会的升级虽然是在小布什政府任内实现的，但是在奥巴马政府时期才被正式确立为国际经济治理的核心平台，奥巴马政府对G20的支持，使得它逐渐取代G7/8平台，从而实现了国际经济治理机制的一次重大的制度变迁。

但是，奥巴马政府对G20的支持并不是无条件的，其也并非怀着改革国际金融秩序的良好愿望来支持G20。美国真正的战略目的是试图通过G20这一新的更具包容性的制度框架，特别是承诺对国际货币基金组织（IMF）和世界银行的份额权进行改革，来安抚处于不满状态的新兴国家，并诱使它们支持美国领导的危机“保卫战”。而后来的事实也确实表明，美国承诺对IMF和世界银行份额权的改革具有很大的“伪善性”。奥巴马政府一再推迟国会关于份额权改革的表决程序，2014年1月13日，美国国会达成1万亿美元支出方案，IMF的改革计划又遭否决。这充分表明，美国并非真心推动国际金融机构的改革。

这次危机本由美国次贷危机而起，即便是演变到2008年9月15日雷曼兄弟倒台，也只是美国金融机构的危机。但是在G20框架下的集体讨论中，美国成功将“美国金融危机”在话语上转化为“全球金融危机”，其目的就是以经济全球化为幌子，促成其他国家特别是新兴国家随着美国的指挥棒而舞，共同出力出钱，协助美国应对金融危机。因为奥巴马政府已经切实认识到，单靠G7的传统力量，已经无法有效阻遏金融危机的深度恶化。具体而言，美国希望利用G20这一框架来实现如下战略目的。

首先，促成G20主要经济体采取协同经济刺激计划，共同应对危机。奥巴马就任总统第一个月就签署了7870亿美元的刺激法案，为超过95%的美国工人减税，同时将资金大幅投入医疗、教育、能源、基础设施和援助“经济萧条”的受害者。这是典型的凯恩斯主义经济学，运用公共资金振兴私营部门。

但是，在经济全球化背景下，如果仅仅只有美国一个国家采取经济刺激方案，效果将会大打折扣，因此，美国需要其他国家的支持和配合。2009年3月，在奥巴马宣誓就职之后的首次G20财长和央行行长会议上，美国积极支持会议达成共识，认为政府的扩张性财政政策对支持经济增长和增加就业至关重要；另外，在必要的情况下，各国央行将继续推行扩张性货币政策，动用一切货币政策手段，甚至是非传统的手段。此后，包括中国在内的各主要国家和地区都采取了刺激性的经济政策，包括财政政策和货币政策。在2009年的两次G20首脑峰会和多次财长和央行行长会议上，美国最主要的战略诉求就是维持经济刺激方案。2010年，在加拿大峰会之前，针对许多欧洲国家大幅削减开支以应付预算赤字的举措，奥巴马专门致函给二十国集团领导人，要求继续维持刺激计划，以促进经济增长。

美国借助G20框架劝说其他国家都采取“凯恩斯主义”的经济刺激方案，实际上是对美国从20世纪80年代以来一直在国际层面推销“华盛顿共识”的逆向而行。奥巴马政府在国际舞台上对经济意识形态大旗的改换充分表明，美国对经济理念的国际推广，很大程度上都是基于自身利益的需要，而并非对一种“科学理论”的坚守和信奉。

其次，说服G20成员国共同维持美元稳定，防止其他国家抛售美元，从而伤害美元霸权地位。金融危机全面爆发之后，美国政府不断注资拯救陷入困境的金融机构和大型企业，这些政策都将增加美元发行，从而使美元不断贬值。不仅如此，美国财政刺激计划加剧了美国政府的债务风险，进一步恶化了美元前景。而世界上许多国家都持有巨额的美元资产，美元贬值将会给持有美元资产的国家造成严重损失。世界主要美元持有国都对美元前景充满忧虑。

2009年3月，中国央行行长周小川发表文章称，用“超主权货币”替代美元的霸权地位，这如重磅炸弹在国际社会引起强烈反响。美国媒体纷纷将之视为中国在金融危机中要增加话语权的迹象，同时也担忧美元或将失去在国际货币体系中的主导地位。对此，奥巴马立即回应，3月24日晚在白宫举行的其就职以来第二次黄金时间电视新闻发布会上表示：“我认为没必要设定一种世界货币”，“美元现在特别强劲”。

在这种情况下，美国在G20峰会上另外一个重要目的就是，安抚其他美元持有国的忧虑，用“全球化”以及“共同利益”等话语来劝说各国齐心协力拯救美国经济、继续支持美元，否则其他国家也会因为美元崩溃而遭受巨大损失。这集中体现在购买美国国债上。美国财政若要在危机中发挥凯恩斯主义的角色，就需要世界各国购买美国国债，为美国政府的海量支出融资。因此，美国需要G20的其他成员步调一致，继续持有而不是大量抛售美国国债，只有这样才能保持美元地位的稳定，稳住美国经济。

再次，推动实现全球经济再平衡，为美国的出口倍增计划服务，从而加强保护美国的中产阶级。2010年1月，奥巴马在其发表的首次国情咨文中提出五年内将美国出口翻一番的目标。为了实施这一计划，奥巴马政府投入了大量的公共资源，除了大量双边商务外交手段，包括针对中国的商务外交手段（最明显的就是派遣原商务部长出任驻华大使）之外，最重要的一个手段就是在G20框架下，呼吁主要贸易大国促进全球经济重新平衡，要求贸易伙伴国提高环保和劳工标准，确保和执行各项贸易协定，使美国企业公平地进入海外市场。

2010年韩国首尔峰会前夕，奥巴马致函呼吁G20领导人支持G20财长在同年10月达成的一个立场，即反对“货币争相贬值”和反对顺差国与逆差国之间“过度的不平衡”。他说：“如果我们通力合作，避免出现这场危机前夕那种削弱全球经济的不平衡情况，那么我们就可以帮助全球经济复苏。”“要实现强大、实质性和平衡的经济复苏，大家就必须目标一致，因为任何单一的国家都做不到。”

最后，美国希望利用G20确立全球通用的金融监管框架。这次危机的根源之一是美国金融监管过度放松。作为金融全球化的主要推动者，美国对金融机构和金融市场创新的监管越来越宽松，在这种宽松的环境下，其投资银行、商业银行和对冲基金等金融机构高杠杆运营，在全球其他国家进行各种投机操作，屡屡得手。由于这些机构在全球运行，可以通过内部交易或者跨国资本交易来逃避世界各国的金融监管，因此，统一监管标准，规范国际金融活动，成为奥巴马政府在国内加强金融监管政策的重要国际条件。

美国希望在加强金融监管的同时，继续掌握监管规则制定的主动权。如果放弃主动权，美国在国际金融体系中的霸权地位将会被极大撼动，这是美国金融资本所不愿看到的，而这恰恰是G20其他成员国的金融资本的诉求所在。因此，通过G20在全球确立对自己有利的金融监管框架也是美国的重大战略目标。

上述四大战略都是为美国的利益服务的。美国希望借助经济全球化，说服其他国家基于所谓“共同利益”“同舟共济”，一起为美国金融危机埋单。但是，在G20框架下，其他国家特别是新兴国家有着自己独立的利益诉求，尤其体现在改革既有国际金融机构，增强新兴国家发言权，以及改革既有国际货币体系，约束美元霸权地位这两大方面。对于前者，美国做出了改革许诺，并且迫使欧洲国家和日本对新兴国家进行了一定程度的份额权让步。2010年12月，IMF理事会就已经确定了出资份额的改革方案，准备将新兴经济体的出资份额从3%提高到9%。改革之后，中国将成为IMF第三大成员国，份额最大的十个成员国中将有四个新兴大国（巴西、中国、印度和俄罗斯）。但是由于美国等西方成员国拖延履行其国内法律程序，改革方案的审批程序至今还没有完成。即便是改革得以完成，美国仍然将以超过15%的第一大份额和投票权控制着IMF的重大决策。

对于美元特权问题，美国则是阳奉阴违，基本无所作为。在美国的主导下，IMF和G20等全球经济治理机构没有对监督美元、国际货币多元化展开任何有效的讨论，美国反对提升特别提款权（SDR）的国际货币功能，并且阻止将中国人民币纳入SDR的篮子货币中。美国不断利用G20平台和美元业已拥有的避险功能，积极捍卫美元的霸权地位，而美国对其他货币分摊国际货币职责则表现得并不积极。

G20对于稳定全球金融危机最大的贡献可能体现在它促成了主要国家协同推出经济刺激计划，全球主要国家集体使用凯恩斯主义来应对危机。但随着美国迈过了金融危机的危险关口，美国对G20的支持也开始下降。G20的众多国际经济治理目标也没能实现，其前途颇令人担忧。

值得一提的是，美国虽然在金融领域相对比较积极，推动建立更有包容性的全球经济治理机制，但在贸易领域则对既有的WTO谈判态度冷漠。奥巴马政府并没有积极推动WTO多哈回合谈判取得进展，反而在不断冷淡WTO。2013年3月，美国和澳大利亚牵头，联合包括欧盟各国在内的20多个国家在WTO框架之外，启动了一项新的服务业贸易谈判（Trade in Services Agreement, TiSA）。美国认为，20年前达成的《服务贸易总协定》（GATS）已经无法满足目前蒸蒸日上的服务贸易，而多哈回合服务贸易谈判又停滞不前，因此，作为世界上最大的服务贸易国家，美国将积极推动新一轮的服务贸易谈判。在日内瓦，TiSA的谈判不在WTO总部进行，而是在各参加国驻日内瓦的外交机构内“秘密”展开；非谈判国不能列席旁听，而且也不向WTO秘书处通报谈判进展。这将使包括中国在内的非谈判成员在了解国际服务贸易谈判的相关信息上处于被动地位。