第三节 规范地方政府经济管理行为

地方政府经济管理行为是转变政府经济职能、优化地方发展环境的主体要素，哪里政府经济管理行为规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才；反之，地方政府经济管理行为不规范，不能依法行政，不进行制度创新，在激烈的环境竞争中就会落败，也无法实现当地经济社会的协调发展。目前，地方政府经济管理行为存在着一定的异化，即“缺位”“越位”或“错位”。新形势要求政府经济管理职能要尽快转变到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，特别是在社会管理和公共服务上要做到到位、适位。

一、地方政府越位行为及其规范

所谓“越位”，就是政府行使了不该由政府行使的职能，超出了政府职能和角色的范围，政府在社会经济事务中不仅是“裁判员”，也是“运动员”，有失规范。一是地方的层层行政审批制度，即“公章太多”的现象。二是政府过分强调自己的功用，对市场活动指手画脚，限制了市场作用的发挥，甚至以行政力量代替市场机制，出现“不找市场找市长”的现象。三是政府控制和分配的资源太多。现实中有很多企业之所以“优秀”，并不在于它自身的经营管理能力，而在于它能从政府那里获取廉价的稀缺资源。这对其他企业产生了直接的消极示范作用，误导企业行为。四是地方保护主义。地方政府及所属部门滥用权力，搞地方经济封锁，歧视并严格控制非本地商品进入本地市场，也控制本地资金、技术以及原材料流向外地市场，无视企业的经营自主权和消费者的自由选择权。五是不少地方政府部门对国有企业的直接干预依然过多，同时，在对待不同所有制主体方面仍偏袒国有经济，对非国有经济的限制依然过多。从总体上来看，地方政府行为尚未完全从微观经济领域退出来，地方公平竞争环境尚未完全形成。

如何规范地方政府的“越位”行为呢？总体上讲，要求地方政府行使其经济职能时应从微观经济领域退出来，切实当好“裁判员”和“仲裁人”的角色，为市场经济主体尤其是企业搞好服务，为企业创造一个宽松的市场竞争环境。一是要理顺政府与市场的关系，最关键还是要转变政府职能，切实把政府工作的重点转到提供公共产品和公共服务上来，做政府该做的事。按照现代市场经济的一般要求，政府的“天职”应该是向社会提供充分的公共产品和公共服务，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，最大限度地调动市场交易参与者的积极性和智慧，以及更充分地提供信息。因此，政府要通过相应改革，真正使生产要素及资源能源价格反映其稀缺程度和环境损害成本。二是要进一步科学规范审批方式和审批行为。三是深化垄断行业改革，进一步放宽市场准入，形成有效竞争的市场格局。四是要坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，完善经营性国有资产管理体制机制和国有企业监管体制机制。五是要消除制约非公有制经济发展的制度性障碍，全面落实促进非公有制经济发展的政策措施。

二、地方政府缺位行为及其规范

所谓“缺位”，是指政府提供公共产品和公共服务功能没有很好地发挥，把有权有利的部分抓得很紧，而提供公共产品和公共服务职能却履行不够，行政不作为现象时有发生。目前，在一些地方存在政府应该提供的公共产品不足现象，存在应该承担的职责缺失现象。如在地方经济规划、法律供给、环境保护、信息发布、咨询服务等方面存在缺位现象，无法为企业和个人提供足够的服务，政府部门“门难进、脸难看”的现象仍然不同程度的存在，有些已成为地方社会经济发展的症结和制约因素。此外，地方政府对市场监督管理也存在“缺位”现象，甚至出现包庇地方企业违法经营的现象。近几年，有的地方经济秩序混乱，假冒伪劣商品充斥市场，假烟、假酒、假米，无货不假。越是名牌，假冒越多，制假、售假甚至护假，屡打不绝，其原因很多，但政府和有关部门职能不到位、监管不尽心、服务不到家是主要原因。这些现象不但不能帮助地方政府有效地保护和促进地方经济的发展，反而破坏了市场的竞争秩序，妨碍了地区经济繁荣。

为此，必须增强地方政府提供公共产品和公共服务的责任感和紧迫感，增强上级政府部门加强监督和检查的力度；加速实现地方政府经济管理的公开化和信息化，利用现代信息技术改进政府的组织和管理，及时把政府决策、服务程序、办事方法向社会公布，为人民群众提供公开、透明、高效的公共服务。同时，通过办公信息化，搜集公众的意见，接受公众的监督，加大政府决策的透明度。

三、地方政府错位行为及其规范

所谓“错位”，主要是指在部门内部发生的职能分工定位存在交叉和混淆的情况。即你干我的事，我行使你的权，互相打乱仗，从而导致职权行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任、降低服务效率的情形。其具体表现为：在纵向上，既有中央政府对地方政府、上级对下级的职能越位，也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位。例如，在土地等资源的管理上，几乎都是下级政府和地方政府越位较严重。在横向上，主要是各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清楚，互相推诿扯皮，政出多门的问题时有发生。如目前仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及多个部门。在条块关系上，既存在条条对块块，即上级业务主管部门超越职权干预下级政府管理事务的现象，又有下级政府超越职能干涉上级业务主管部门业务的现象。

为此，首先，要理顺中央与地方各级政府的关系，最关键的是要重视地区发展的差异性，进一步提高宏观调控的科学性和针对性。我国经济社会发展不平衡，地区差异很大，中央政府的宏观调控要突出差异性，防止“一刀切”。当前最迫切的是要认真按照主体功能区规划，对不同地区给予不同的政策，对中西部和生态脆弱地区给予更大力度的财政和金融政策倾斜。迫切需要加快解决地方或基层政府“事权与财权不匹配”的问题。其次，要加大“大部制”改革的力度，明确地方各经济职能部门的职权，建立健全经济职能部门行使职权的协调机制与约束机制。最后，要切实理顺“条”与“块”的关系，明确“条”“块”经济职能定位，切实解决“上下对口，左右对齐”“职责同构”的问题。

然而，解决地方政府经济职能“缺位、错位、越位”的问题，还需要注意一种倾向，即不能搞成政府的自我设计或“自说自话”。政府、市场和社会，它们在一定空间中相互作用与型塑，在功能互补、相互协助过程中使整个社会系统运转得有序与和谐。从这个意义上说，目前要解决地方政府经济职能的“缺位、错位、越位”问题，必然涉及分析与认定各地市场组织与社会组织功能的发挥，而这种分析与认定并不意味着它只反映政府自身的诉求，还必须考虑到各地市场组织和社会组织发育、成长的需要，这种来自行政系统外部的期望与压力同样构成推动政府解决“缺位、错位、越位”问题的外在动力，而不能搞成政府的自我设计或“自说自话”。地方政府要遵循政府、市场和社会合作共治的理念，通过搭建政府、市场和社会的协商、讨论平台，让其他组织的诉求能得到充分表达，在此过程中将自身的诉求与市场、社会的诉求有机结合起来。