三 财政支出

财政支出是政府财政活动中极其重要的一个方面，然而“重收入，轻支出”的倾向同样存在于美国财政史研究中。这一倾向一方面与财政支出项目庞杂、原始资料整理困难有关，另一方面也与20世纪之前美国政府支出带有强烈的维持性色彩不无关联。Paul Studenski等（1963）较好地克服了这一问题，尽可能详细地介绍了各个时期美国联邦政府支出情况，Lyle Fitch（1953）则试图对1890年后美国三级政府财政支出的变化趋势进行总结。财政支出规模膨胀是近代以来世界各国政府所具有共同特点，我们更关心美国政府财政支出结构的变动。

按照政府财政支出的经济性质，一般可以将其分为购买性支出和转移性支出两类。本书根据不同时期财政支出经济性质的差异，将1946年之前的美国联邦财政支出发展历程分为四个大的时期进行研究。

1．购买性支出为主的时期（1789～1865）。这一时期，美国联邦政府的购买性支出占财政总支出的比重超过80%，其中绝大部分为军事支出。

2．购买性支出和转移性支出并重的时期（1866～1932），其中第一次世界大战时期（1917～1919）由于战争原因导致购买性支出所占比重较高。抚恤金支出和公债利息支出的总额大致相当，共同构成了转移性支出的主体。

3．转移性支出规模超过购买性支出的时期（1933～1940）。史无前例的“大萧条”使得联邦政府第一次承担起全面的社会经济职能，这一时期用于救济的联邦财政支出超过了国防总支出的两倍，成为最大的一类支出项目。除此之外，社会保障、农业援助和公债利息等转移性支出的规模也相当惊人。“新政”彻底改变了美国联邦财政支出的结构，这一影响一直持续至今。

4．二战时期（1941～1945），由于战时国家集中资源用于军事目的，之前一个时期转移性支出规模膨胀的趋势暂时受到了遏制。

由于缺乏1890年之前州和地方政府政府财政活动完整而详细的统计资料，我们无法从全国层面上对美国州和地方政府的财政支出结构进行分析。从1902年开始，与州和地方政府财政支出有关的统计资料逐渐丰富起来，使我们得以关注州和地方财政支出活动的历史变迁。

从上面的分析我们可以得出这样的认识，从以购买性支出为主向购买性支出和转移性支出并重是美国各级政府财政支出结构演变的一个基本趋势。

（一）购买性支出

1．军事支出

Richard Todd（1954）和李东华（2009）分别是对南北战争时期和二战时期美国联邦军事支出最好的总结，R. Braun等（1993）试图探讨战争对宏观经济的影响。然而，由于军事支出在任何一个国家都具有一定的不透明性，战争支出的紧急性也往往使得其缺少详细的支出统计，更进一步的研究只能付之阙如。

2．行政管理支出

行政管理支出在美国财政支出中始终处于不重要的地位，这与美国政治制度对行政机构膨胀的约束机制有着直接的联系。

3．基本建设支出

在相当长的一段时期内，政府不干预经济是美国联邦政府坚持的一项基本原则。联邦政府在建国之初的一段时期曾经也大力参与国家经济建设（John Wallis, 2004）, John Larson（2001）总结并估算了南北战争时期美国联邦政府基本建设支出的规模和结构，Theodore Sky（2003）对美国历届政府基本建设支出政策的制定过程给予了关注，韩启明（2004）高度评价了美国三级政府的基本建设支出在改善美国基础设施的过程中起到的作用。

州和地方政府是20世纪之前美国基本建设支出的最主要来源。Richard Sylla（1986）对北卡罗来纳州财政的研究，是对美国单个州财政支出情况进行研究的最佳范例。Stanley Engerman（2004）关注了州和地方政府在南北战争前运河建设中发挥的作用，Jac Heckelman等（1997）研究了州政府对铁路建设的支持在增加其财产税收入方面的作用，Elisabeth Clemens（2003）研究了1900～1940年州政府基本建设支出的经济影响。尽管上述学者都注意到了美国州和地方政府积极介入经济活动这一现象，但对“经营性政府”形成的利益机制仅从增加税收的角度上来考虑似乎略显单薄。在这一问题上，财政分权体制在其中所发挥的作用以及对政府代理人的激励机制可能是值得今后进一步挖掘的新研究视角。

（二）转移性支出

1．社会保障支出

大萧条之前，给退伍军人的抚恤金支出几乎是美国联邦政府唯一可以被划入社会保障支出的财政支出。William Glasson（1918）研究了从独立战争时期一直到一战前联邦政府的退伍军人抚恤金支出，更大规模的抚恤金计划则要到二战之后才出现。当然，这已经超越了本书的研究范围。

一直以来，社会福利和社会救济支出主要由州和地方政府承担，其规模也极为有限。Roy Lubove（1986）对1900～1935年美国联邦社会保障体系建立前州和地方政府社会保障支出的演变进行了全方位的梳理，Josephine Brown（1940）则关注了罗斯福“新政”时期公共救济的兴起。Steven Craig等（1986）关注了“新政”后各级政府在社会福利支出方面的新变化。对社会保障支出的研究有助于我们了解美国的福利制度如何建立起来的，从而为我国避免陷入西方“福利国家”的财政困境提供历史借鉴。

2．支援农业支出与财政补贴

支援农业支出始于南北战争后的美国第一次农业危机时期，联邦政府从1887年开始的对州农业试验站进行的援助可以被看做联邦财政安排支援农业支出的开端。随着进步时代农业利益集团在美国政治进程中所发挥的作用越来越大，美国联邦政府的支援农业支出也相应地有所增加，李典军（2004）和徐更生（2007）对不同时期的美国农业政策进行了详细的解读。

财政补贴出现的时间则要更早一些，州和地方政府在南北战争之前就开始以土地赠予的形式对交通基础设施建设项目进行补贴，联邦政府类似项目始于1863年。George Draffan（1998）从反对者的角度总结了南北战争后美国联邦政府以土地赠予行为对铁路公司所进行的财政支持。南北战争后的财政调整时期，美国联邦政府继续对部分船运公司实行补贴，详情可以参见Royal Meeker（1905），财政补贴的另一大重要组成部分是20世纪20年代开始兴起的农产品价格补贴。

3．债务利息支出

政府对债务持有者支付的债务利息从事来源于纳税人，因而债务利息支出总是伴随着收入再分配。鲜有研究者关注公债利息支出的流向，更不用说用具体数据研究其对美国国民收入分配产生的影响。对公债利息支出的历史数据进行分析有助于我们对现代美国国债是否具有可持续性进行判断，也将为我国政府债务限额标准制定的研究提供经验证据。受到资料可得性的限制，本书未能就此展开更多的探讨，但希望今后的研究者能够在这一领域进行更为深入的研究。

4．转移支付支出

这一部分内容在之前的政府间财政关系部分中已经涉及，这里就不再赘述了。

以上述框架为基础，本书希望能够以十章的篇幅，勾勒出美国财政史发展的基本脉络。本书涵盖的内容是极为宽泛的，我希望构建的是一个“大财政史”的框架，它包括美国联邦、州和地方三级政府的预算管理、财政收支以及公债等全部财政活动，并尝试将新制度经济学理论引入到财政史研究中。在尽可能详尽地搜集美国财政收支原始数据的同时，本书还采用了部分美国学者一些最新的研究成果。

作为我国第一本美国财政史方向的研究专著，侈谈能有多大的“贡献”似乎并不现实。如果能够为后来的研究者提供一些有价值的材料、减少一些无谓的消耗，我也就满足了。在本书的初稿中，尽可能详细地以脚注的形式标明了所用资料数据的出处。出于书稿可读性方面的考虑，笔者在编辑过程中对部分数字、事实来源的脚注进行了归并和省略。如有兴趣，读者可以联系笔者索取。书中必然会存在着这样那样的错误，衷心希望能够得到有识之士的批评指正。

一个国家的财政史是惊心动魄的，面对这样一个惊心动魄的故事，不能完整地欣赏其情节的确是一件憾事。我原本计划从“五月花号”一直写到奥巴马，然而受到时间和精力的制约，只能叙述到二战结束便暂时告一段落。如果今后还有这样一个静下心来读书写作的机会，我一定会弥补这个遗憾。

刘畅

2012年6月

于北京