第二节 南北战争前的美国联邦财政收入

一 南北战争前的美国联邦财政收入结构

汉密尔顿为美国联邦政府设计了一套以关税为主体，以国内税为补充的联邦税收体系。在南北战争前的绝大多数时候，关税是美国联邦政府收入的主要来源，它被认为是一种长期稳定并且能够不断增长的收入来源。实行保护性关税政策既可以使联邦财政在战时建立在一个稳固的基础上，又能使商业活动与政府更紧密地结合起来，加速美国的工业化进程。

与此同时，汉密尔顿提议将大片土地打包后通过信用赊购的方式出售，以此来吸引投资者，从而在降低土地出售费用的同时，建立起以私有制为基础的土地制度。土地销售收入是联邦政府一个稳定但又一直不占主要地位的收入来源。美国建国之初，采取了有偿购买与无偿赠送相结合的土地政策，快速推动了西部新开发土地的私有化进程。

联邦政府还有其他的一些财政收入，主要来自汉密尔顿积极倡导的金融市场。美国政府曾经先后建立合众国第一银行和合众国第二银行，联邦财政凭借其所占有的股份，从这些银行取得股利收入。

1801年，托马斯·杰斐逊当选为总统。杰斐逊领导下的民主—共和党人向往一个由小土地所有者构成的社会，而不是汉密尔顿理想中的政府和资本家集团之间的联盟。杰斐逊政府废除了汉密尔顿一手建立起来的国内税体系，这一举动几乎使美国在1812年战争中遭受灭顶之灾。

1812～1815年战争期间，联邦财政首次出现了高额赤字，但这些赤字在战争结束后旋即为大量的财政盈余所冲销。从某种意义上讲，19世纪的美国联邦财政实行的是一种周期平衡的预算政策，发生战争或经济衰退等紧急情况时出现短时的财政赤字，经济恢复常态时则积累大量的财政盈余。

从1823年起，美国迎来了一段经济稳定繁荣的时期。联邦政府在除1824年以外（该年美国向西班牙支付了一笔款项）的各个财政年度均实现了财政盈余，直到1837年经济危机爆发。1837年的经济危机是美国南北战争之前最严重的一次经济危机，州和地方政府过度投资所引发的债务危机以及联邦政府错误金融政策导致的通货紧缩是这次经济危机的主要原因。1847年和1857年经济危机的程度和破坏性都不如1837年经济危机，但都对美国联邦财政收入产生了一定的影响。

19世纪初期的美国经济结构对欧洲各国依存度仍然较高，作为关税晴雨表的对外贸易总额受到欧洲各国经济周期的直接影响，而土地出售收入的多少则是当年国内私人投资情况的直接反映。正是由于美国联邦财政收入结构对关税和土地出售收入的强烈依赖，美国联邦财政收入变化具有极强的顺经济周期性。

二 关税

关税是南北战争前美国联邦政府最主要的财政收入来源。从1789年到1860年，美国联邦财政收入共计180591.7万美元，其中关税收入153542.6万美元，占联邦财政总收入的85.02%。

由于关税在财政收入中的统治性地位，19世纪美国财政收入政策辩论的核心议题始终围绕着关税来展开。在关税政策上的争论是美国19世纪上半叶除奴隶制外最具地区分裂性的一种国家性争论，任何与关税有关的立法动议都会引起国会内部各党派和各地方利益集团之间的激烈斗争，不同时期的关税立法之争反映出各政治派别利用立法程序维护自身利益的费用高低变动情况。

早在邦联时期，各邦政府就已经出台了通过征收进口关税实行贸易保护的政策。面对外国商品特别是英国商品的大量流入，美国的商人、小制造业主和技术工人纷纷要求各邦予以保护。一些邦政府很快对实行贸易保护的要求作出了反应。马萨诸塞为了增加财政收入在1782年首次提高关税水平，但1785年提高税率的行动更多的是出于保护国内生产者、抵制英国商品的考虑；宾夕法尼亚在1784年通过的关税法令中更是明确声称，其目的就在于鼓励和保护本邦的制造商。这种各邦自成体系的关税保护措施难以真正起到保护美国制造业的作用。以麦迪逊和汉密尔顿为首的联邦党人认为，应当将征收进口关税的权力从各州统一到联邦政府，正如汉密尔顿所指出的：“全国政府能够以极少费用进一步扩大进口税，这同各邦单独地、或局部邦联所能做到的，简直不能相提并论。至今，我认为我可以有把握地说，这种关税在任何一邦都没有超过3%的平均数。在法国，这种关税估计大约为15%，在大不列颠则超过这个比例。在我国，将这种税款至少增加到目前总数的三倍，看来是没有问题的”。

汉密尔顿等人的设想在不久之后便成为现实。1787年通过的美国联邦宪法第一条第八款规定“国会有权规定和征收直接税、关税、进口税和货物税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利，但一切关税、输入税和货物税应全国统一”；第七款规定“未经国会同意，任何一州不得对进口或出口货物征收任何进口税或关税。”这样，联邦政府就排他性地掌握了体现外贸政策的关税决定权，从而能够制定全国统一的对外贸易政策。但是，宪法第一条第九款又作出了这样的规定“对于从任何一州输出的货物，不得征收税金或关税”，这样就意味着联邦政府的权力只限于确定进口关税。贸易保护自此成为美国的一项基本国策。

在财政部尚未成立的1789年4月8日，麦迪逊就向众议院递交了一份要求开征联邦关税的提案。1789年7月4日，在麦迪逊的筹划下，国会通过了《1789年关税法》；随后在7月20号，《1789年吨位税法》也获得通过，这两部法令经总统华盛顿签字后正式生效，通常被合称为《关税和吨位税法》。

《1789年关税法》在它的序言中写到，“为支持政府偿还美国的债务、鼓励和保护制造商的需要，对进口货物、物品和商品征收关税……”。法案共列举了81种应该征税的物品，其中有31种商品，如布匹、烟草、靛蓝、食盐等征收高达50%的特别关税，这些关税主要以从量税的形式征收的；其他的商品，如颜料、玻璃、黑火药、瓷器和陶器等，征收7.5%～15%不等的从价税；对没有列举的进口物品只征收5%的从价税。据估计，81种列举商品的平均关税税率不到8.5%。在这一关税法案中，已经包含了一些带有强烈保护主义色彩的歧视性条款。凡是由外国船只运送输入美国的茶叶，关税一律加倍征收。在对与东方国家的贸易的规定上，这一点体现得更为明显，所有使用外国船只输入来自中国和印度的货物的，一律采用12%的高从价税税率。而对美国建造或拥有的船只运送的货物，则一律给予10%的税收减免。

《1789年吨位税法》是对上述《1789年关税法》的补充，法案规定对美国制造和拥有的船只征收6美分每吨的吨位税，对美国制造、他国所有的船只征收30美分每吨的吨位税，而对于完全由外国建造和拥有的船只，这一标准则高为每吨50美分。

1791年12月5日，汉密尔顿在提交给众议院的《关于制造业的报告》中，首次明确提出了运用关税政策保护某些幼稚工业的观点，并认为国会有权提供这种保护。汉密尔顿提出的具体制度是，对某些进口农业产品征税，作为给予美国国内生产者补贴的资金来源，从而使得美国国内价格维持在较低的水平上。汉密尔顿认为，这种方式是能够被美国的农场主和消费者共同接受的。国会未采取任何行动执行汉密尔顿的建议，因为当时征收关税主要是为了增加联邦政府的财政收入而不是出于保护某些产业的目的。

《关税和吨位税法》的有效期为七年，因为在制订这部法令时还没有准备将高关税作为一项长期性的制度安排。《关税和吨位税法》是美国国会通过的第一部法律，也是国会第一次行使宪法赋予的征税权。《关税和吨位税法》对美国以后的关税立法具有很强的引领和示范作用，从价税和从量税并行的复合关税征收体系延续了下来。

《关税和吨位税法》出台后，由于税率相对较低，并没有从根本上解决当时美国联邦政府的财政困难。国会于1790年、1792年、1794年和1797年分四次小幅提高了关税税率，其中《1792年关税法修正案》对之前法律中规定征收5%从价税的商品暂时加征2.5%的从价税。每次进行关税立法调整时，国会都宣称其立法行动具有特定目的：1790年是为了应对不断增长的国债，1792年是为了“加强边防及其他目的”, 1794年和1797年是为不断上涨的联邦支出筹措财政资金。这些增税行动并没有产生实质性的效果，美国进口商品的平均关税税率始终维持在10%左右的水平上。

1801年，共和党开始了其长达16年的执政时期，杰斐逊与麦迪逊分别连任两届总统。尽管1802年废除国内税收体系的举动减少了政府的收入来源，但1801～1808年之间的财政收入依然非常高，拿破仑战争使欧洲对美国商品的需求激增，美国的对外贸易空前繁荣。与此同时，购买路易斯安娜的行动为美国提供了新奥尔良这一良港，大大增加了关税收入。为了给与北非巴巴利的战争提供财政支持，国会于1804年根据加勒廷的建议，给通过外国船只进口的货物额外增税10%，并将从价关税的税率提高2.5%，最终使得平均关税税率提高到16%的水平。这个所谓的“地中海基金”三个月后随着战争的结束自动到期，但国会将其延长至1812年战争期间。

从杰斐逊的第二个总统任期开始，美国联邦政府试图将关税政策作为一种政治工具。1806年6月，美舰“切萨比克号”遭英国海军袭击。杰斐逊认为，英国需要从美国输入粮食和原料，“禁运”的实施必将给英国以沉重的打击，从而迫使英国放弃对美国的敌视政策。1806年4月，美国颁布了禁止从英国进口某些货物的《禁止进口法》。1807年12月，美国国会通过了《禁运法案》，法案禁止美国船只离开美国驶往英国港口，但允许美国商人与其他欧洲国家进行贸易。通过《禁运法案》的举动意在中断对英国的农产品供应以教训英国。然而，英国仍能从西班牙和南美国家获得原材料的供应，实际上并没有在美国的禁运中受到严重损害。禁运期间，美国的年出口额由1.834亿美元降到0.2243亿美元，年进口额从1.385亿美元降到0.7亿美元。航海业濒临破产，大批海员失业。北部的商人损失惨重，农产品价格不断下跌，工业消费品供应发生严重困难。禁运政策不仅没有达到应有的目的，还严重损害了美国联邦财政的稳定性，几乎将整个国家推入了悬崖。在面临严峻经济形势的情况下，国会被迫于1809年3月1日撤销了《禁运法案》。

在关税收入下降的同时，陆军和海军的支出迅速增加。加勒廷建议将现有的关税税率加倍，但是国会拒绝为这一方案立法。1809年，联邦财政收入下降了830万美元，美国联邦财政出现了杰斐逊执政时期唯一的一次财政赤字。

麦迪逊上台后，美国国会于1810年5月1日通过了《第二号梅肯法案》，宣布与在英法战争中承认中立权利的国家恢复贸易，但英国仍不承认美国的中立权利。1811年3月2日，麦迪逊下令禁止与英国通商。随着两国矛盾的进一步激化，战争不可避免。1812年6月18日，美国对英国宣战，第二次美英战争爆发。战争持续了两年多，于1815年l月结束。

为了筹集战争经费，国会于1812年7月采纳了加勒廷五年前就作出的建议，提高关税税率并征收商品附加税。其具体举措为：（1）将现有税种的税率加倍，重新开始征收地中海基金；（2）对外国船只运送的进口货物另外征收10%的商品附加税；（3）对非美国所有的船只按照排水量征收每吨1.50美元的特别税。上述商品附加税直到1817年才被取消。

战争期间，美国又施行了4部贸易限制法案。1813年7月通过的《敌国贸易法》，禁止同整个大英帝国进行任何海运贸易；1813年的《许可证法》规定，对持有英国许可证的美国商船同样实行禁运；1813年12月的《禁运法案》规定，一切商品出口都被禁止；1814年4月，国会废除了《禁运法案》，但又在1815年2月颁布了新的《禁运法》，授予政府更广泛的权力对英国实行禁运。在对英国实施禁运的同时，美国几乎所有进口商品的关税都增加了一倍。

战争结束后，美国的对外进口恢复，国内的幼稚产业由于无法与欧洲已充分发展的相关产业竞争，纷纷向国会寻求保护。偿还战争债务需要大量的财政收入，此外，1812年战争产生了一种强大的民族主义倾向。在多重压力之下，麦迪逊总统在向国会转交和平协议时建议，应当对在战争期间发展起来的美国工业予以保护。国会通过了《1816年关税法》，该法案被认为是美国历史上第一部贸易保护主义关税法案。

在《1816年关税法》下，进口商品税率从7.5%至30%不等，虽然低于战时实际执行的关税水平，但增强了对一些符合美国工业发展战略的重点行业的保护。法案规定，1817～1819年纺织品适用25%的关税税率，在此之后，税率降为20%。此外，法案第一次引入了所谓的“最小价值原则”。根据这一原则，货物将被按照它们的价格取整（使价格尾数为0或5），而不是按照它们的实际最低价计算应缴纳的税款。在此后的关税法中，有关各方围绕着是否应当扩大这一原则展开过激烈的争论。

《1816年关税法》仅被视为一项临时性的关税法案，因为它的保护力度不足以使美国工业免遭英国商品竞争的冲击，进而引发了1816～1818年小规模的经济衰退。保护性关税倡导者由此认为，只要对保护美国工业免遭外国竞争的冲击有利，关税税率可以被设定在任何水平上。

在关税征管方面，确定应税商品价值的新措施也被采纳。1816年之前，进口商品货物的价值由报关人以发票上的金额为基准自行向海关申报，存在着明显的税收漏洞。1818年，国会通过法令，授权财政部长在怀疑某种进口商品申报的价值存在欺诈时，可以自行对进口货物的价值进行估计。

1816～1860年的美国关税政策大体上以1833年《妥协关税法》为分界点，在此之前，关税税率一路走高。这一时期，由于南北方的经济结构存在着根本性差异，美国国内在关税政策上的争论逐渐演变为地区性斗争。代表工业资产阶级利益的北部地区主张实行保护性关税政策，以促进工业的发展；而代表种植园主利益的南部地区则主张降低关税。南北双方在经济利益上的差别使它们在贸易政策上的分歧越来越大，矛盾逐渐不可调和。

詹姆斯·门罗总统在1821年就职五周年的讲话中指出：“可以恰当地认为，通过现行法律对国内制造业的保护，我们将在不远的将来成为一个大规模的制造业国家……随着国内制造商的增加，对国内原料的需求也会随之增加，这样，我们联邦各部分之间的依靠将会加强，联邦本身的力量也会相应增强。”保护性关税因而具有政治和经济两方面的意义：促使以农业为主的南部减少与欧洲的贸易，增加其与工业化的北部地区的贸易。

应西部和大西洋沿岸中部各州的要求，《1824年关税法》大幅提高了钢铁、铅、羊毛、大麻和棉包麻布等一些商品的进口关税，纺织品的关税也有所增加。但由于对钢铁和大麻征收高关税损害了新英格兰地区造船商的利益，修改《1824年关税法》被提上了日程。

1827年1月，国会起草了《玛勒利关税法》，法案在众议院获得了通过。但在参议院表决时出现了支持和反对票数相同的情况，结果曾支持《1816年关税法》并于1824年倡导“美国制度”的副总统约翰·卡尔霍恩在参议院以关键性的一票否决了它。

《玛勒利关税法》的失败，引起了东北部制造业集团的反弹。1828年3月，国会中的杰克逊主义者推出了《1828年关税法》。该法案对铁、麻、玻璃、羊毛、糖浆等重要原料以及毛纺织品课以高额进口关税。《1828年关税法》主要对毛纺织工业进行保护，因此也被称为《羊毛关税法》。在这个法案中，生羊毛受到了更高的保护，《1824年关税法》对其课以30%的从价税，而新法案不仅对其课以50%的从价税，还要加上每磅4美分的从量税。毛纺织品也被课以45%的从价税，1829年又提高到50%。新的关税法的另一项革新是对最小价值原则的修改。根据修改后的原则，对羊毛布料价格在规定区间内的，按照这一区间的上限计税。

《1828年关税法》是美国内战前关税税率最高的法案，课税商品平均关税税率高达51.9%。法案引起了南部各州的强烈不满，被他们称为“可憎关税法”，并迅速激化成一场与联邦权力进行对抗的运动。南部开始鼓吹“南部联盟”的宪政权利，佐治亚、南卡罗来纳、北卡罗来纳等州先后宣布《1828年关税法》违宪。南卡罗来纳州对此的反应尤为强烈，该州议会先后8次通过议案，谴责《1828年关税法》。副总统约翰·卡尔霍恩匿名撰写了《1828年南卡罗来纳州申论》，并以该州议会决议的形式通过，他主张“州有权拒绝违宪的联邦法令”。

1829年，杰克逊入主白宫。他在第一份年度国情咨文中提出，为了保护美国的农业、商业和制造业不受外国的伤害，并协调国内各行业的利益，现行的关税条例需要加以修订。事实上，1828年的高关税给联邦政府财政带来了大量盈余，存在着降低关税的可能性。具体负责此事的亨利·克莱开始考虑新关税法案的有关事宜，他希望在保留原来税法主要条文的基础上，降低一部分消费性产品的关税水平，以满足南部各州的要求。1830年，糖蜜的关税税率降低了一半，同时还削减了茶叶、咖啡、可可粉的关税，但关税的整体水平依然很高。

随后通过的《1832年关税法》不仅没有如南部各州所期望的那样降低关税保护，反而以直接的从价税取代了最小价值原则，它使得北方工业界成功地摆脱了《1828年关税法》中某些不利于实施保护主义的地方，建立起了一个更为明确的关税保护体系。

1832年11月，南卡罗来纳州召开了一次反对保护性关税的特别大会，大会通过了《国会法令废止权法案》，宣布1828年和1832年通过的关税法案无效，联邦政府自1833年2月1日后不得在该州征收关税。大会声称，南卡罗来纳州绝不屈服于联邦的武力，并威胁要退出联邦。这一决定使得关税问题的争论第一次激化为动摇联邦政治体制基础的冲突。1832年12月10日，杰克逊以《告南卡罗来纳州人民书》作为回应，称国会立法的合法性不应由某一个州的大会来决定。国会于1833年3月2日通过了《强制执行法案》，授权总统动用军事力量来征税。杰克逊总统在准备对拒绝执行《1828年关税法》的州诉诸武力的同时，承认当时的关税政策对南部各州确实存在着不公平之处，表示愿意制定新的关税法案，大幅降低关税。南卡罗来纳州被迫暂时放弃与联邦政府直接对抗的立场。

作为对南部呼声的回应，亨利·克莱提出了一个平衡南北利益的——《1833年关税法》。该法案规定所有的进口商品关税均应从价征收，并且于1834年、1836年、1838年和1840年每年的1月1日削减税率超过20%部分中的10%。其余超出的部分将分别于1842年1月1日和7月1日等额削减。这样，所有商品的关税统一降为20%，这项妥协方案是为了给制造业创造一个调整生产的过渡期。《1833年关税法》在国会获得通过，其平均税率降到了15%。在降低税率的同时，关税的支付条件有所收紧，原有的信用支付体系被废除，所有税款必须在进口时以现金形式缴清。这一要求与合众国第二银行收紧贷款一道，加剧了美国当时的通货紧缩。

《1833年关税法》设定的关税水平既不能给联邦政府带来足够财政收入，也不能为工商业提供足够的保护。经济危机使得制定新的关税法案成为可能。在1840年总统大选和国会两院选举中，辉格党取得胜利。随后，他们制订了《1842年关税法》。总体来看，《1842年关税法》规定的税率接近《1832年关税法》的水平。但新税法对工业产品征收的关税较高，而对原材料等征收的关税较低。

在美国通过高关税政策进行贸易保护的同时，作为美国最重要贸易伙伴的英、法两国开始实行自由贸易政策。英国在19世纪20年代首先将进口税率降到平均30%的水平，进而于1846年废除了《谷物法》，又于1849年废除了《航海法》。在1841～1846年间，英国取消进口税的商品多达605种，降低进口税的商品达1035种，1853～1860年间又取消了剩余的绝大多数关税，掀起了贸易自由化的浪潮。在法国，工业的发展和对外贸易实力的增强也使法国政府开始推行自由贸易政策。

1845年以后，受到国际上自由贸易大背景和国内政治势力消长的影响，南部开始在关税斗争中处于优势地位。民主党人詹姆斯·K．波尔克当选总统后，攻击《1842年关税法》的税率过高，声称要修改贸易保护体系。他警告国会，关税法案要区别不同商品的税率，关税税率应当坚持满足财政收入的财政性原则。当时的财政部长罗伯特·J．沃克主张自由贸易，他在1845年的国会召开之前，起草了一份降低关税的法案，建议对现行的关税体系进行改革。12月3日，沃克在国会发表了《财政部长关于财政状况的报告》。他在报告中指出，“经验证明，作为一个一般性的原则，20%的从价税将产生最多的财政收入”。他还对征收过多的关税提出了警告：过去由于征收过高的关税，使得受高度保护的物品进口缩减而国内相关替代品不断增加，从而导致“国家财政收入的严重下跌”。鉴于英国已经大幅降低了关税，沃克的法案只对奢侈品征收高关税，并且所有的最小价值原则和从量税都被废除，只留下从价税，因为他认为，20%的平均关税水平对保证政府的财政收入还是必须的。在美国国会辩论期间，英国为了推动它的通过，在美国组织了广泛的自由贸易宣传和游说，对美国国会的政治程序施加了一定的外部影响力。

1846年7月30日，国会以微弱优势投票通过了《1846年关税法》（即《沃克关税法》），法案基本上以沃克的建议为蓝本。法案把所有进口商品编为从A到I的9类商品，全部实行从价税。《1846年关税法》的贸易保护力度仍属于中等程度，但已经是自杰斐逊政府以来税率最低的关税法案。此外，《1846年关税法》建立了一个联邦仓库系统，进口商可以将商品在联邦仓库中存放长达一年而不必缴纳关税。

1846～1857年间，美国各界整体上倾向于自由贸易，要求进一步降低关税。财政部长詹姆斯·古斯里建议对《1846年关税法》进行修改，大幅削减关税税率，并扩大免税商品的名单。在新关税法案的拟定过程中，来自宾夕法尼亚州的詹姆斯·布坎南赢得了1856年的总统大选。由于宾夕法尼亚州是当时主要的制造业基地之一，具有贸易保护主义倾向。国会担心新总统上台后会阻止关税的降低，于是加快了制定新关税法的步伐，最终于1857年3月3日（布坎南就任总统的前一天）通过了新的关税法。与《1846年关税法》相比，《1857年关税法》全面降低了进口商品的关税，许多药材和工业原材料被列入免税范围。

为了赢得1860年的总统大选，林肯试图拉拢宾夕法尼亚州等有贸易保护倾向的州。时任众议院财税委员会主席的共和党人贾斯汀·S．莫里尔起草了一部关税法案，他建议恢复地毯、生羊毛等商品的从量税，并把从价税恢复到1846年的水平，以保护金属、纺织和其他工业的发展。尽管莫里尔宣称他的目标仅仅是恢复1846年关税税率，但新关税法的实际税率水平远远超过了《1846年关税法》。《莫里尔关税法》（即《1861年关税法》）最大的变化是提高了羊毛和铁的关税，它结束了1846年以来美国关税税率逐步下调的趋势，开启了美国长达半个多世纪的高关税时期。

三 国内税

在建国之初的一段时期，美国也曾开征过的消费税和直接税等国内税税种。

汉密尔顿在1790年12月13日向国会提出的《关于公共信用的第二份报告》中，建议对国内产品征收消费税。他认为开征消费税可以增加中央政府的收入，并把联邦政府的权力扩展到边疆地区。但他强调，“在美国的大多数地方，必须把消费税限制于狭小的范围内。人民的天性难以容忍消费税法那种寻根究底和专横强制的精神。另一方面，如果用不受欢迎的方式对农民的房屋和田产征税，农民不会慷慨解囊，而会斤斤计较。而且动产又是很不稳定和不容易看见的一种资财，除用无法察觉的消费税以外，别无他法可以采用。”“在那些完全从事农业的州里，适合征收消费税的物品不够多，不可能用这种方式得到大量收入。”

征收消费税的建议最终被国会采纳了，国会决定对酒精、烟草、精制糖和马车等商品征税。边疆人民生产的体积庞大的农产品，只有变为浓缩的威士忌酒的形式才能运到东部地区的市场上来，这些税收因而被认为增加了边疆地区人民的税负。1794年，宾夕法尼亚边疆的酿酒者发动了“威士忌起义”。为了表明联邦政府维护征税权的决心，华盛顿亲自率领一支由15000名民兵组成的军队赶赴当地，迅速镇压了叛乱。汉密尔顿也由此成为美国历史上唯一一位动用军队推行税法的财政部长。

在18世纪90年代后期，联邦政府开始征收直接税，课税对象主要为房产、土地和黑人奴隶等私有财产。反对联邦政府征收直接税的意见主要集中在三点：（1）州政府在征收直接税方面具有联邦政府所无法比拟的信息优势；（2）联邦政府开征直接税将会抽走州政府的财政收入来源，直至完全消灭州政府；（3）民主—共和党人反对通过直接税进行国民收入再分配，托马斯·杰斐逊认为强制性的收入再分配违反了联邦宪法的最初精神。

在1800年的总统竞选中，杰斐逊承诺将废除一切国内税，仅仅依靠关税和联邦土地销售收入维持联邦政府并偿还公债。新任财政部长加勒廷尽管也反对国内税，但他害怕立即废除国内税将会影响联邦债务的偿还进程。以众议院筹款委员会主席约翰·兰多夫为首的国会共和党人没有理会财政部长的建议，提出了废除整个国内税体系的建议。他们通过游说使加勒廷确信，废除国内税造成的任何财政收入损失都可以通过削减军事支出来弥补，从而维持预算平衡。联邦党人则坚决反对兰多夫等人的提议，他们坚持认为，破坏精心营建多年的国内税入体系是不明智的，因为在发生战争等紧急情况时重建这一体系将会变得异常困难。作为另一种选择，他们提议降低或者废除对生活必需品征收的进口关税。联邦党人的努力没有产生任何实质性效果，每年能够获得超过60万美元财政收入的国内税体系于1802年被废除。

至此，杰斐逊主义者破坏了由汉密尔顿一手建立起来的联邦国内财政收入体系。联邦财政盈余被用来减少联邦债务。实际上，将财政盈余资金投入资本市场似乎更为明智一些，因为当时美国资本市场的回报率高达12%。

1812年的战争使民主—共和党人财政政策的弱点暴露无遗。为了应对战争期间的庞大军事开支，加勒廷建议将现有税种的税率都提高一倍，用于补充地中海基金，但国会对他的建议没有作出明确回应。1812年1月，加勒廷告诉财政委员会，由于国会一再拒绝他增加收入以及重新为合众国第一银行颁发执照的要求，必须在增加关税的同时征收国内税才能抵消财政收入迅速减少引起的财政不平衡。为了将财政总收入提高到1000万美元，他建议征收300万美元的直接税和200万美元的间接税。加勒廷拟议征收的税种与联邦党人曾经征收过的十分相似，包括酒、精制糖、证书执照、马车、文件以及拍卖收入。

一个包含加勒廷税收建议的法案在众议院获得了通过，然而法案在参议院遭到否决。激烈的党派之争使得联邦党人疯狂地攻击民主—共和党的财政政策，他们指责加勒廷的计划反复无常，并想尽各种办法阻挠联邦政府取得财政收入。西部和南部的鹰派尽管支持对英国宣战，但他们对如何筹集战争所需的资金不感兴趣。到1812年6月战争爆发的时候，联邦财政收入甚至不够维持联邦政府的一般运行。

1813年7月，国会最终通过法律，建立起加勒廷一年半之前建议的那一套国内税体系，该法案计划在关税之外每年取得500万美元的财政收入。由于建立有效的税收征管体系需要一定的时间，联邦政府1813年并没有征收国内税，1814年也只征收了390万美元。为了使新开征的国内税收入迅速入库，联邦政府规定，州政府如果直接以自有资金向联邦政府缴纳其应该承担的税收份额，可以获得一定的折扣，当时许多州都这样做了。1814年及之后的几年里，国内税的开征使得关税在财政收入中所占的比例有所下降。

战争结束后，美国的对外贸易迅速恢复，关税收入恢复到正常水平。与此同时，“西进运动”也带来了土地出售收入的膨胀。1816年的财政收入几乎是之前年度的三倍，在这种情况下，以临时筹措战争经费为目的的国内税失去了存在的必要性，最终于1817年11月被废除。南北战争之前，美国联邦政府再也没有开征任何具有影响力的国内税税种。

四 土地出售

美国联邦政府成立之后，在如何开发和利用美国广袤的土地这一问题上存在着两种不同意见。以汉密尔顿为首的联邦党人认为，在当时联邦财政开支捉襟见肘、大量国内外债务尚未偿还的情况下，联邦政府应当通过出售公共土地的方式大量取得财政收入。杰斐逊主义者则认为，将公有土地转让给私人的主要目的是尽快地开发和利用土地资源，发展农业进而有效地促进国家的经济发展；联邦政府应当以极低的价格，甚至是采用免费的方式，将公有土地大量转移到私人土地开发者手中。受到建国初期严峻财政收入形势的制约，联邦党人的观点在相当长的一段时间里占据上风。

1785年，美国邦联议会通过了独立战争之后的第一项土地法令——《1785年土地条例》。该条例制定了土地测量、建立村镇以及公共土地买卖的标准和方法。公共土地出售的最小面积单位为640英亩，每英亩的最低价格为1美元，但土地价款必须一次付清。《1785年土地条例》规定的土地出售条件超过了绝大多数普通农民的经济承受能力，实际上有利于土地投机者。

在土地办公室建立起来之前，许多土地出售项目是以邦联议会单独立法批准的形式实施的。西门斯公司和俄亥俄公司在取得国会授权后的二十年里几乎垄断了西部地区的土地销售。

随着联邦政府土地出售制度的建立和完善，土地出售的管理和执行机构也相应地建立起来。1787年，第一批土地办公室在辛辛那提和匹兹堡成立。1812年，管理全国土地出售事务的总土地办公室也被建立起来。

1796年，汉密尔顿为了增加联邦政府的财政收入，推动国会通过了《1796年土地法》。虽然支付条件有所放松，但是土地价格却提高为每英亩2美元，从而更加有利于大资本家和土地投机者。从另一个角度来看，这样的土地政策有利于降低土地私有化过程中的交易费用。

1800年，杰斐逊政府对土地政策进行了微调，在支付条件上给予土地购买者一定的宽限，购买者可以分期在四年内付清地价，年利率为6%。1808年，国会颁布法令，将赊购土地的最后付款期限从4年延长到5年。1800年仅有6.7万英亩的土地被售出，1818年这一数字已达350万英亩。1819年更是达到了548万英亩。

1800～1819年间，联邦政府售出的土地共计1600万英亩。由于延期支付条款的存在，土地出售过程中拖欠土地价款的现象十分普遍。1819年的经济危机发生时，土地购买者仅支付了全部土地款项中的二分之一，美国政府不得已将所有债务人的土地欠款一笔勾销。针对这种情况，在新出台的《1820年土地法》里，美国政府取消了土地出售中的信用条款，要求必须以现金的方式支付土地价款。土地拍卖的最低价格和最小面积均有所下调，试图满足中小农户对土地的需求，避免土地过于集中。1820～1841年间，联邦政府售出的土地总面积高达7500万英亩。

由于政府规定的土地出售价格过高，许多无地农民未经允许就在政府公共土地上开荒种地、饲养牲畜并建造房屋。1807年通过的《禁止私自占地法》规定不许拓殖者在公共土地上私自定居、测量和标界并以此作为占有土地的凭证。私自占地者必须在3个月内自行离开，否则总统有权动用军队来驱散私自占地者。但《禁止私自占地法》并没有遏制非法占地的现象，这些非法占地者要求获得先占地权（即以最低价格优先购买自己占有土地的权利）。在1799～1830年之间，美国国会先后颁布了33个专门法案，给予侵占公地的人在一定条件下优先购买其所占有土地的权力。其中有5项先占地权法是在1830～1840年间在国会获得通过的，这些法令允许以往非法占地者以最低价格购买自己已经占有的土地。

《1820年土地法》和《一般优先购买权法》是南北战争前的美国土地政策的两个重要节点。1821～1840年间土地出售收入占联邦财政收入的比重有所上升，反映出国内经济建设对土地资源的旺盛需求。

1841年的《一般优先购买权法》允许农民在实际购买土地之前，在尚未拍卖的公有土地上定居、开荒；已经在公有土地上定居并对土地做了一定改进的“占地人”，有权按照每英亩1.25美元的最低价格购买自己占有并开垦的土地，但优先购买的土地面积不得超过160英亩。

在《一般优先购买权法》的推动下，大家争相购买相对肥沃的土地，而土壤较为贫瘠、地理位置相对偏僻的土地则无人问津。在西部移民的一再要求下，美国联邦政府于1854年出台了《土地价格递减法》。该法案规定，凡是由联邦政府拍卖的土地，如果在10年之内无人购买，该土地拍卖时每英亩的最低价格下降为1美元；5年之后仍无人购买的，每英亩的最低价格下降至0.75美元；30年之内无人购买的土地，其每英亩最低售价降为0.125美元。这一法令向无偿转让联邦公共土地的方向迈出了实质性的一步。

美国联邦政府的土地私有化政策以极低的交易费用界定了土地产权，为西部开拓和美国农业发展创造了有利的条件。充足的土地供应降低了土地要素的价格，对美国经济的快速发展起到了良好的推动作用。

五 联邦公债

（一）汉密尔顿重建美国联邦信用体系

美国联邦政府在1789年成立时积累了大量国内外债务，债务规模还在不断增加，公共信用濒于崩溃。汉密尔顿认为，除了建立起财政收入体系和财政管理机构，联邦政府最紧迫的财政任务就是重建其公共信用。

1790年1月14日，汉密尔顿向国会提交了《关于公共信用的第一份报告》，其中心内容是以承诺偿还旧国债作为基础，发行新国债来维持联邦政府的正常运转，重建联邦政府的公共信用。汉密尔顿指出，美国结欠法国、西班牙和荷兰的国外借款约1010万美元，加上未付利息，共计1171万美元；国内借款，加上6%的未付利息，总数约为4041万美元；再加上当时各州的债务约2500万美元，总共为7712万美元。如果不解决这一问题，联邦政府不仅不可能有所作为，甚至连维持日常开支都有问题。汉密尔顿提出的重振联邦公共信用的具体方案是：（1）以联邦债券形式偿还1171万美元的外债；（2）按照票面价值偿还4041万美元内债；（3）由联邦政府承担各州在独立战争期间欠下的债务，共计约2150万美元。汉密尔顿认为，新发行的债券可以被当做法定货币来使用，从而改善殖民地通货不足的状况，进而降低利率、刺激商业和贸易的发展并促使土地升值。汉密尔顿在这份报告里声称，“美国的债务是自由的代价。美国的诚信不止一次地为债务作出了严肃的担保，这种严肃性尤其加强了责任的力量”。

各主要政治派别围绕公债的地位和作用展开了激烈的讨论，这也反映出他们在联邦政府职能范围以及资本主义制度与民主的具体实现形式等问题上存在的分歧。杰斐逊主义者认为，巨大的公共债务将会产生一个有利于加强联邦政府征税权的公债持有者集团，建立起一个金融界与政府之间的牢固联盟关系，从而侵犯各州的政治权利，损害美国联邦制赖以存续的基础。后来的一系列事实证明，他们没有认识到以联邦公债为基础的财政金融体系对美国经济发展可能起到的巨大推动作用。汉密尔顿从经济和政治两方面来进行争辩，最终战胜了激烈的反对派。偿还和承担借款使联邦政府的信用建立起来，联邦债券的价格逐步稳定。

在承担债务的具体操作办法上，联邦党人内部也存在着巨大的分歧。由于邦联政府长期的债务违约行为，大陆会议战时所发行债券的实际价值大约只相当于面值的五分之一到四分之一。麦迪逊等人认为，如果按照面值直接对债券持有者偿付，将在牺牲爱国者利益的同时使投机商获益。他们不反对按照面值承担债务的做法，但认为应当按照市价偿付债券的当前持有者，向债券的原始持有者偿付债券面值与市价的差额。汉密尔顿坚决反对这种近乎赖债的做法，他认为公债实际上是政府和个人之间签订的契约。如果政府不按约偿债，必将使契约上的财产权利得不到保障，从而动摇整个公共信用体系的基础，使得政府再也不能有效地举债。此外，由于大陆会议发行的这些债券大多经过了多次转手交易，如果按照麦迪逊的建议分别偿付，联邦政府不得不面临一系列的合约问题，在实际操作的过程中几乎不可能实现。最终，汉密尔顿的偿债方案被采纳。

汉密尔顿为偿付债务进行的再融资计划于1791～1794年成功实施。他在国内发行了三种新的联邦公债，总金额6430万美元，同时还发行了800万美元以荷兰盾计价的联邦公债。通过对原有债券进行转换，汉密尔顿在1793年成功地改变了美国联邦政府的债务结构，使短期债务在债务总额中所占的比例由1792年的68.5%下降至1793年的8.5%，从而大大减轻了联邦财政在短期内的还款压力。到1794年底，旧的债务已经全部偿还完毕。从1794年到1801年，美国联邦债务总额及其结构基本保持稳定，并开始逐步清偿历史上结欠的外债。

为了使偿债资金得到切实的保障，汉密尔顿将某些特定部分的财政收入专门用于偿付联邦公债。根据1790年8月4日通过的一项法案，西部地区的土地出售收入将专门用来作为偿还债务的保证。该法案同时规定，某些特定的财政盈余资金可以被用来在市场上购买股票。联邦政府由此能够自由、迅速地偿还债务，通过创造需求来影响市场上股票的价格，从而使公开市场操作成为联邦政府重要的货币政策工具。

根据1792年5月8日通过的法令，美国历史上第一支偿债基金被建立起来。基金的全部收益将被用于偿还债务所产生的利息，作为改善政府公共信用、提高政府债券价格的重要工具。国会为此专门成立了一个由参议院议长、首席大法官、国务卿、财政部长和总检察长组成的委员会，该委员会负责决定基金的具体投资项目并向国会提交报告。在这一法案通过之初，偿债基金并没有能够实现快速增长。因为偿债基金每年的利息收入只有40000美元，并且没有财政部以外的固定款项作为补充。

组织偿债基金的另一个重要步骤是由1795年3月3日通过的法案完成的。该法案扩大了上述专门委员会的职权，并从以下几个方面扩大了偿债基金款项的来源：（1）包括进口关税、船舶吨位税、对蒸馏酒征收的消费税以及基金积累在内的其他收入，这一部分收入将足以从1790年开始每年偿还利率为6%的公债利息；（2）政府所持有的合众国第一银行股份所分得的红利扣减美国政府应付银行贷款利息后的净收益；（3）一般财政收入盈余。汉密尔顿计划通过此偿债基金每年偿还一部分银行贷款，最终于1802年清偿所有的银行贷款。

汉密尔顿重建联邦政府信用的一个直接后果是，利息支出成为最初几年里联邦政府最大的财政支出项目。然而，良好的国家信用体系给美国联邦政府带来的利益是不可估量的。从1794年起，欧洲投资者就给予了美国国债最高信用评级。来自欧洲的资本开始源源不断地注入新生的美利坚合众国，为美国的工业化进程提供了雄厚的物质保障。战略专家约翰·戈登在100多年后如此评价汉密尔顿设计的国债体系：“1860年代，我们用国债拯救了合众国，1930年代，我们用国债拯救了美国经济，1940年代，我们用国债拯救了全世界。毫无疑问，汉密尔顿完全正确。美国国债不仅是美利坚无与伦比的福音，而且是全人类无与伦比的福音。”

（二）加勒廷重新组织偿债基金

与汉密尔顿不同，加勒廷不承认公共债务具有实质上的合理性。他否认汉密尔顿“公债可以创造财富”的观点，因为“公债没有增加现有的土地、房屋、消费品的数量，也没有使国家的资金和劳动力增加哪怕那么一丁点儿”。他认为，税收主要来源于非生产性收入，但是公债会吸收原本将用于生产性领域的资本投入；如果一个政府举债并且将这些债务货币化，最终必将会出现通货膨胀，进而打击私人投资的积极性。上述观点十分类似于现代财政学理论对公债“挤出效应”的分析。为此，加勒廷将削减联邦公共债务作为他担任财政部长期间的一项“理所当然的原则”。加勒廷敦促国会简化他认为不切实际的汉密尔顿的偿债基金，并建立一种新的偿还债务的机制。他说：“我认为，一个国家只有一种偿还债务的方法，那就是使‘收大于支’。如果收入小于支出，你们可以依赖偿债基金，你们可以随心所欲地修改它，你们可以赋予那些加减运算一个科学的外表。但是，你们必将一如既往地增加你们的债务。”

加勒廷建议在制定每年的财政支出计划之前，应当优先划拨出一定数目的资金用于偿还债务。1802年4月，国会采纳了他的建议，创建了一个新的偿债基金。与汉密尔顿的偿债基金不同，它并没有将特定的财政收入划归基金掌控，而是由联邦财政直接向基金拨款。国会承诺每年向这一偿债基金拨付约730万美元的资金，相当于1801年的财政盈余总额。在购买路易斯安那之后，每年的拨款金额被增加到800万美元。这笔专款除了被用来偿付到期的债券，还可以直接在市场上回收流通中的美国联邦债券。这样，联邦财政就无须再为已经回收的债券支付利息。加勒廷的偿债基金相对于汉密尔顿所采用的英国式偿债基金是一个巨大的进步，因为它首次将公债偿还作为联邦财政政策的一个明确目标。

从1801年到1812年的11年中，有7年出现了大规模的财政盈余。尽管出现了购买路易斯安那这样重大的财政支出项目，加勒廷依然成功地使联邦债务总额降低了3780万美元，政府所欠外债全部还清。如果按照这一速度继续偿债，将会迅速消耗尽市场上全部的可交易债券。

加勒廷虽然反对公债的过度膨胀，但他并不主张完全消灭公债。因为他意识到，公债市场的消失将会给联邦政府未来再次举债造成极大的困难。在他的建议之下，国会于1807年授权按照债券持有者的意愿对债券进行转换，将票面利率6%及3%的联邦债券统一转换为新的利率为6%的债券。这次转换行动并没有完全取得成功，在5000万美元的未清偿债券中，只有810万美元被转换。

加勒廷是美国历史上在任期内连续实现预算平衡时间最长的财政部长，他的公债政策理念也随之取代了汉密尔顿的观念，指导美国联邦公债活动长达一个世纪。

（三）1812年后的美国联邦公债

1812年，第二次美英战争爆发。由于禁运政策的实施使关税收入骤减，联邦财政出现了严重的困难。1811年未批准合众国第一银行执照延期的后果开始突显，联邦政府失去了可靠的贷款来源。由党派分裂引起的国内矛盾也是美国战时筹资困难的一个重要原因，联邦党人从一开始就坚决反对与英国进行这场战争，并通过其控制的新英格兰地区金融机构从事各种破坏财政部借款的活动，这在美国历史上是绝无仅有的。由于国会拒绝批准用不充裕的税收作为举借新债务的保证，财政部被迫以非常不利的条件发行新公债。

1812年的12年期公债在发行时，认购者首次只需支付认购款的12.5%，但实际发行额仍然只有预期的一半。当年6月30日发行的国库券被批准可以作为清偿政府债务的支付手段（不能流通但可以用于纳税和认购公债）。到了1814年中期，国库极度缺乏资金，公债利率被迫再次提高。

幸运的是，一些富裕的金融家为美国提供了可贵的财政支持，斯蒂芬·杰拉德、雅各布·艾斯特和大卫·巴雷西等人认购了绝大部分财政部未能销售出去的债券，合力阻止了美国国债市场的崩溃。由于他们在金融业界拥有崇高的声望，投资者更愿意购买由他们承销的联邦政府债券。

战争期间美国联邦政府极为困难的公债发行实践表明，在没有充足可靠税收和运转良好的金融体系作为保障的情况下，一国政府很难凭借其信用取得债务资金。

1815年之后，经济的快速增长引起了美国进口的增加。美国人在大量生产产品的同时不断将更多的收入用于消费外国产品，关税的增长带动了联邦财政收入的增加。遵循加勒廷的财政理念，联邦政府将大部分的财政盈余都用于偿还公共债务。由于1812年战争期间所发行的国债期限普遍较长，财政部在这一时期被迫以高溢价回购的方式偿债。1817年3月1日，国会立法规定每年从关税、吨位税、国内税和土地出售收入中拨款1000万美元用于充实偿债基金。在1817年财政仍有富裕的情况下，额外拨付了900万美元。此后，超过200万美元的年度财政盈余都被要求用于国债回购。1819年，美国发生了经济危机。为了能够继续赎回高利率的战时债券，财政部又发行了3笔小规模的公债，总额约770万美元。

1822～1828年间，持续的经济繁荣使得美国联邦财政再一次出现了数额可观的盈余，财政部的债务削减计划进行得更为顺利。与1816～1819年间不同的是，这一时期没有大量的联邦债务到期，这使财政部在1822～1825年间出现了大量的现金盈余。然而，1826～1827年间的偿债计划需要约1800万美元，超过了财政部能够支付的现金总量。为此，财政部长克劳福德于1823年试图说服国会，允许财政部继续在公开市场上回购联邦债券。在遭到拒绝后，克劳福德转而建议将1825～1826年到期的6%债券转换为利率5%的债券，并被国会采纳。由于新债券的利率低于原债券，仅有部分债券得到了转换。

随着债务清偿行动的持续，到1835年1月，美国历史上所有的联邦附息债务全部清偿完毕。从1836年到1841年，市场上没有未清偿的国债。这一为期7年的国债“真空期”实际上是美国金融市场剧烈动荡的一段时期，美国出现了内战前最大规模的一次经济衰退。由于在和平时期发行新国债的想法在政治上遭到普遍反对，作为应对财政赤字的权宜之计，财政部从1837年到1841年共发行了3421万美元没有长期贷款追索权的短期债券，利率从0.01%到6%不等。尽管如此，当衰退结束的时候，美国政府在衰退期间还是积累了2500万美元的净债务。

1841年，新上台的辉格党政府开始推行将短期债券并入长期债券的政策。财政部为此发行了3种新的长期国债，总额约560万美元。1846～1848年的墨西哥战争使得美国联邦政府积累了更多的长期债务，战争支出共约640万美元，其中约490万美元由债务发行支持。财政部发行了3种现金债券，实现了大量的超额认购。其中1846年7月和1847年1月，财政部发行了3380万美元短期债券，票面利率从0.01%到6%不等。此外，1846年7月，1847年1月和1848年3月，财政部还分三次发行了一批票面利率6%、总额4920万美元、期限分别为10年和20年的长期国债。出于为战争善后事务提供资金的目的，财政部另外发行了一批票面利率5%或6%，总额为550万美元的债券。上述公债发行是对独立财政体系的一次重大检验，财政部历史上第一次完全依靠自身力量发行联邦债券。

独立财政体系下，财政部积累铸币的行为降低了流通中货币总量。为了缓解这一问题，财政部长詹姆斯·古斯里要求国会允许他在公开市场上买入联邦债券，避免铸币向财政部单向流动。1853年，国会废除了《1847年贷款法》中禁止以高于面值的价格买入联邦债券的条款，从而放松了对财政部长进行公开市场操作的限制。古斯里根据这一授权以21%的高溢价在公开市场上购买联邦债务，试图阻止银行业危机的发生。但由于关税收入持续增长，铸币仍然源源不断地流入财政部。1856年底，纽约部分银行停止了铸币支付。财政部长豪厄尔·柯布继续扩大其公开市场操作的规模，联邦债务总额下降到2870万美元。

1857年，财政部持有的铸币总量达到了创纪录的1570万美元。通货紧缩引发了银行和铁路公司破产的浪潮，债券市场流通总量在一年内下跌了1/4。随着联邦财政盈余不复存在，财政部失去了继续通过公开市场操作干预货币市场的能力。1858年，财政部再一次求助于债券市场，发行了总额为2000万美元的公债。此后一直到南北战争爆发，美国联邦政府再也没有进行大规模的公债发行活动。