第14章 近代中国通商口岸(2)

上海是近代中国最早设立租界的通商口岸，然后又从上海推及到其他通商口岸。1843年11月上海正式对外开埠通商，几乎与此同时英国也在上海县城北郊划定居留地，起初议定的范围为北至苏州河，东濒黄浦江，南至杨泾浜（后称洋泾浜），1846年将以界路（今河南路）定为西界，面积共1080亩，两年后又将西界扩展到了周泾浜，面积也增至2800余亩。随后，美国与法国也分别在县城北郊的其他地方，划定了各自的居留地。根据1845年签订的《上海租地章程》，外人居留地并非租界，只是规定“界内土地，华人之间不得租让，亦不得架造房舍租与华商”；“洋商不得建筑房舍租与华人或供华人之用”。在居留地之内，除原本拥有土地房屋的中国业主和服务于外侨的部分华籍雇佣人员之外，只允许外国人居住。外国人可以在居留地内修路造桥，设立消防机构，但居留地的主权仍属于中国。也就是说，这种居留地只是上海地方当局在上海城外划出一个区域，作为外国人的专门居住之地。

但到1854年，通商口岸外人居留地的性质即发生了根本改变，演化成了“国中之国”的租界。1853年9月上海爆发了小刀会起义，县城一度被占领，城内居民纷纷躲避到郊外，其中两万余人涌入北郊的外人居留地。上海道吴健璋曾被起义军捉拿，被外国人救出后也避居在英国居留地内。由于大量华人进入外人居留地，使先前的“华洋分居”变成为“华洋杂居”，列强遂借口华洋冲突以及治安、卫生、税收等一系列新问题，攫取居留地的司法与行政管理权，在居留地建立了一个新政权。

当时，清朝上海地方政权已陷于瘫痪，英、美、法三国领事居然抛开中国中央及地方政府，对《上海租地章程》擅自进行修改，商议起草了一个名为《上海英法美租界租地章程》的新章程，报请三国驻华公使批准后，即于1854年7月以三国领事名义予以公布。与原章程相比较，这个新章程主要作了以下三个方面的修改：一是在三国的居留地租地买房，不再经各居留地的领事批准，只经租地人本国领事官批准；二是取消华人在外人居留地租地赁屋的限制；三是外国租地人有在居留地征税、设警、组织市政机构、决定居留地内有关土地问题等权力。上述三方面的变化中，最重要的是外国人有权在居留地组织市政机构，这是西方列强一直希望达到的目的，也是使居留地得以演变成租界最重要的一个步骤。

就在《上海英法美租界租地章程》公布的同一个月，居留地的市政机构即选举了第一届董事会，宣布正式建立。该机构在英文中称市政公会或市政委员会，但在中文中一直将其翻译为“工部局”，实际上就是列强利用上海局势动荡，在租界中建立的一个行使各方面权力的外国政权。正如有的论著所说：它从修路、造桥、收税、派警开始，逐步地建立起具有全面功能的，即对外国居留地的建设以及政治、经济、文化、社会等各个方面进行全面掌握的统治机关。工部局在以后确实是这样地向前发展的，作为一个机关，它由小到大，由简单至复杂，最后形成为一个庞大的五脏俱全的租界“市政府”。

“租界之性质，永久根本更改”了，因“华洋杂居”的形成，改变了居留地的外侨区的性质，而工部局的建立以及以后在其之下各种下属机关的陆续设置，最终导致了外国居留地完全脱离出中国政府的行政治理范围而取得了一种独立的地位（只是让中国政府虚拥土地主权之名），成为人们通常所说的“国中之国”式的租界。张仲礼主编：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990年，第607页。由上可知，在条约口岸城市中，不受中国行政与司法权力管辖，完全由外国领事或外人组织之工部局行使管辖权的外国人与中国人混居地，即是我们所说的“租界”，它完全是西方列强侵略中国的产物。

工部局建立之后，使原来英、法、美三个居留地分立的道路码头委员会，合并置于一个统一市政机构之下，有权对所有外国人进行管束。随后，根据新租地章程的有关条款，工部局又设立了武装警察，中文名称为“巡捕”，其所在机关则称为“巡捕房”，并设有监狱。另外，工部局还宣布租界为“武装中立”的区域，组织了“义勇队”（又称商团义勇队），后发展成为军事装备优良的万国商团。尽管名为“商团”，实际上就是武装的军队，成为租界当局镇压中国人民反抗斗争的一支重要军事力量。

上海英、法、美三国居留地合并实行统一管理，演变成为具有特定含义的租界之后，列强之间又产生了一些矛盾。尤其是法国与英、美两国出现隔阂，法租界于1862年独立出来成立了“公董局”。次年，英美租界正式合并称为“外人租界”或上海英美租界，但后来中国人更多地是称之为“公共租界”。

第二次鸦片战争之后，西方列强不仅在中国新增开了11个通商口岸，而且将租界制度也推及到其中的一部分条约口岸。1861年2月，英国领事巴夏礼与镇江知府订立租界批约，规定出租给英国的土地，“由英国驻扎镇江领事官分为官商建造署栈之用，均照领事官所定章程办理”，意味着英国领事享有一切管辖权。同年3月，巴夏礼又相继与湖北布政使、江西布政使分别签订了有关汉口、九江租界的租约，“一切事宜全归英国驻扎湖北省领事官专管，随时定章办理”。这样，英国几乎是同时在长江中游地区的汉口、九江、镇江这3个通商口岸，新开辟了3个英租界。与此同时，英国还在天津、广州、厦门这3个重要口岸也建立了租界。这样，英国除在上海与美国共同设立了公共租界之外，在中国的其他通商口岸又先后开辟了6个租界，是西方列强中在中国建立租界最早，并且也是在中国拥有最多租界的殖民国家。这一情况，也是与当时英国在世界上的实力以及对华侵略最为迫切相对应的。

在此期间，法国除了在上海建立独立的法租界之外，也于1861年在天津和广州设立了法租界。另外，法国和英国都还曾企图在南京、营口建立租界，后因种种原因最后未能建成。烟台与宁波也曾是法国选为设立租界的口岸，但由于英、美两国反对而未果。

美国是在中国建立租界较少的后起西方大国。除了与英国在上海共同建立了公共租界之外，美国在其他通商口岸并没有独立开辟美租界。其原因是美国根据其在中国和东亚的利益布局情况，后来一直主张所谓的“门户开放”政策，反对租界专管制度。甚至当清王朝曾主动表示“没有存心歧视美国人的意思”，让美国在天津开辟一块专管租界。但是，“美国政府始终未予核准”，并在1880年将租界“退回”给了中国。李育民：《近代中国的条约制度》，湖南师范大学出版社，1995年，第83页。这种情况在当时称得上是一个例外，实际上并不表示美国对中国的真正友好，但却使不少清王朝和民国北京政府的官员对美国抱有好感，乃至在后来多次谈判修约与改约的过程中，一直寄希望于美国能够给中国提供外交支持。

到中日甲午战争之前，租界数量的增加虽并不多，但这一时期西方列强通过各种方式，进一步强化、明确甚至是扩大了租界的特权。从1865年开始，英、美两国再次采取自行修改租地章程的方式，对1854年的租地章程又不断进行了修改，到1869年9月经外国公使团批准，公布《上海洋泾浜北首租界章程》29款。该章程主要就租地立契之法、工部局组织办法、权限、工部局董事资格、工部局法人地位等一系列问题，作出了一些原则性的规定。另还订有附则42条，对相关问题制定了更为详细的具体规定。例如关于租地立契，规定中国原业主须在契约上写明“永远出租”，以便给予外人永租权；关于工部局董事资格，规定只有“西人”享有被选举权；关于工部局的权力，在市政管理、指挥巡捕以及征税等方面均在原来基础上又有所扩充，并规定“该局董有随时另行酌定规例之权”，而且无需报请中国政府审核，仅由公使团批准和执业租主会议应允之后，就可以付诸实施。

甲午战争之后，西方列强尤其是日本又在中国掀起了新一轮开辟租界的狂潮。先是德国通过与清朝地方官订立合同，在汉口、天津设立了德租界。俄国、法国紧随其后，也分别在汉口建立俄租界和法租界。最为贪婪的是日本，凭借着战胜国的身份，仅在战后两年多的时间内，即先后强迫清王朝同意日本在湖北的汉口、沙市，江苏的苏州，浙江的杭州，福建的福州、厦门，加上天津等7个通商口岸，均有权设立日租界。后来由于种种原因，只在汉口、天津、苏州、杭州4个口岸开辟了日租界。德、日两国当时还一直想在作为中国进出口贸易与金融中心的上海设立租界，但始终受到英、法、美3国的反对与阻挠，未能如愿以偿。

1900年八国联军镇压义和团运动，并攻占天津与北京，又乘机提出开辟租界的要求。同年底，俄国率先与清王朝订约得以在天津建立租界。1901年，日本早就要求在重庆设立租界的企图最终达到目的。1902年，意大利、奥地利以及比利时又相继在天津设立了租界。

1902年以后，西方列强在中国强行开辟租界的侵略行动终于告一段落。据统计，从19世纪40年代英国在上海划定居留地开始，到20世纪初的1902年，在近60年的时间内，西方列强连同日本这一后起的东方帝国主义国家，在中国的10个通商口岸总共建立了25个专管租界。有的租界后来进行了合并，但仍有22个专管租界，2个公共租界。费成康：《中国租界史》，上海社会科学院出版社，1991年，第53—54页。其中英租界6个，法租界4个，德租界2个，俄租界2个，日租界5个，比租界、意租界、奥租界各1个。2个公共租界，除前已述及的上海英美租界合并的1个之外，另一个是日、英、美、德、法等9国参与开辟的鼓浪屿公共租界。

如上所述，租界的建立以及租界市政机构的权力，起初在条约中并无相关的法律依据，而是西方列强根据所谓划定“居留地”的规定，利用中国政局动荡和各级政府官员软弱无能，侵夺中国主权建立起来的，并长期得到清王朝的默认与许可。到甲午战争以后，租界才开始获得了条约的法律依据，并成为条约制度中的一项重要内容。1896年中日签订的《公立文凭》第1款规定：“添设通商口岸，专为日本商民妥定租界，其管理道路及稽查地面之权，专属该国领事。”王铁崖编：《中外旧约章汇编》，第1册，三联书店，1957年，第686页。有了法定条约的这一依据，日本即得以将租界所享有的“国中之国”的各方面权力，明文载于各个具体的租界合同之中。《厦门日本专管租界条款》第2条即载明：“租界内所有马路、警察之权，以及界内诸般行政之权，皆由日本政府管理。界内道路、桥梁、沟渠、码头由日本领事设法修造，并由日本领事官管理。”王铁崖编：《中外旧约章汇编》，第1册，三联书店，1957年，第925页。在此之后，其他欧美强列援引片面最惠国待遇的规定，也使其租界都获得了同样的条约依据和权利。

租界的立法机构为纳税外人会议，在某种程度上相当于资本主义国家政权体系中的议会。以上海英美公共租界为例，按照规定，产业地价在银500两以上，年纳房地捐银10两以上，或者年付房租银500两以上的外国人，有资格参加租界的纳税外人会议。每年召开年会一次，一般都是由英美驻沪领事主持，主要负责审核通过财政预决算，通过捐税案，选举工部局董事和地产委员。除年会外还有特别会，特别会无固定时间，根据需要由外国领事随时召集，其职责为讨论批准工部局拟订的各项行政法规，以及一些与大众相关的重要公共问题。纳税外人会议表决时，以投票的方式为准。租界内的华人必须纳税，但却被纳税外人会议完全排斥而不能参与。到1920年，华人参政意识增强，强调“既为纳税人，也应有参政权”，于是为争取参政权也组织了一个纳税华人会。但该会并无直接选举工部局董事会之权，只能选举华董参加工部局，而且按照规定，仅限选举原本为数较少的参加工部局华董中的三分之一比例，另外三分之二由上海商界团体、同乡组织进行选举。因此，租界内纳税华人会的参政权是非常有限的。

由于租界改变了先前外人“居留地”的性质，而且租界内的居民以华人占多数，中外居民之间的司法纠纷越来越多，于是最早于1864年在上海英美租界建立了一个中外混合型的司法机关——会审公廨，又称会审公堂，由中方设立1名主审官，英、美领事为陪审官，凡涉及外人或为外人服务的华人案件，外方均参与会审、陪审。这样，外国领事又获得了对租界内华人和无约国外人的部分司法管辖权，这实际上是领事裁判权的扩大化。与此同时，中国官府在租界内捉拿或提传人犯，需要经领事签字，并经由工部局巡捕执行，这也超出了一般意义上的领事裁判权。